子悠

特區政府2010年施政報告中就曾指出：隨著區域協調對環境需求的增加，居民對人居環境和生活素質的要求日漸提高，對世遺歷史城區環境保護日趨重視，在本澳各重大基礎設施的落實興建、新城填海區的工程也將啟動的情況下，開展訂定環境影響評估制度工作，以推動本澳長遠的可持續發展、加強保護環境及建設宜居城市，是十分有必要的。為落實此一施政方針，回應社會對環境保護等社會發展問題的訴求，推動本澳環境影響評估制度的建立，環境保護局日前舉行《構建環境影響評估制度的探索文本》發佈會及“齊來探討環境影響評估制度的建立”專家座談會。並由本年8月6日起至9月7日，就有關文本進行為期一個月的意見徵集活動，以吸納社會各界意見，為構建務實而適合本澳的環評制度奠定基礎。

當局表示，所推出之“探索文本”主要內容包括介紹環評制度的定義、環評的一般程式、建立環評制度的意義、本澳環評的現狀、以及分析與借鑑外地相關經驗等，並提出六大重點環評討論議題。希望在本澳普及環評的基本知識，釐清概念，從而提高社會各界對環評制度的認知。進而收集並綜合專家、業界和市民的意見，為開展下一階段制訂環境影響評估程式、技術準則、一般指引及標準訂定等工作打好基礎，使得將來制定之環評制度更加符合澳門需要，提升可操作性。

環境影響評估是指在決定進行某項規劃和建設專案前，應有一套科學的程式來確定專案對環境的潛在影響。包括對潛在環境影響進行分析、預測和評估，並提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施。而環評制度則是要以法定的形式確定環境影響評估工作實施，進而規範在專案建設之中的行為和準則，杜絕或減輕項目對環境造成不良影響。可以說在環保理念漸漸為全社會所接受和推崇的當下，建立環評制度已經成為不可或缺的工作。而本澳今次正式推出“探索文本”為構建適合本澳的環評制度打好基礎，也標誌著本澳環境保護工作正邁向一個新的臺階。相信對此全社會是普遍支持的。而且尤其值得贊許的是，此次政府並未直接進行制度文本的諮詢，而是先進行基本概念和外地經驗的宣傳和推廣，藉此形成全社會的正確認識，而後再在相關意見的基礎上著手進行具體制度的訂定，此種方式將原本自上而下的制度訂定轉變為自下而上，使得有關制度更易為社會所認可的接受，並且更符合本澳實際，完全可以達到當局提升制度操作性的期望。此種制度訂定的諮詢方式可以說值得在本澳繼續推廣。

縱觀整份的“探索文本”，所提供指資料甚是詳盡，不僅能讓廣大市民極易的理解何為環境影響評估、其一般程式怎樣，更能從中透過對不同國家和地區的執行方式中得到啟發，從而展開對本澳環境影響評估制度的思考。而更難能可貴的是“探索文本”更在總結本澳實際情況時，毫不回避本澳在環境影響控制方面的不足，也為以後透過制度構建予以解決做好準備。而在此基礎上所提出的“如何制訂本澳環評項目的分類管理方案”、“如何界定環評報告內容”、“如何安排環評制度的行政程式”、“如何設定環評制度整個流程的操作時間”、“如何進行環評報告的評審”、“公如何參與環評制度”這六大重點環評討論議題即是整個“探索文本”的核心所在，也集中體現了環評制度所需要解決的幾乎所有矛盾。對此，筆者有如下建議：

第一，環評專案分類管理主要是為解決那些專案需要進行環評。基於本澳環境容量較小，造成對環境的影響後難以逆轉和恢復，以及環境影響的複雜關聯性，筆者認為需要進行環境影響評估的專案要“寧濫勿缺”，對與環評的豁免則應慎之又慎。絕對不能簡單以專案類型、規模等進行區分。就算是為減低成本、提升效率而制定出分類管理清單，也要有專門的委員會等機構即時進行檢討和修訂。而對所有的公共工程則必須要全部執行環境影響評估，以此樹立起政府重視環境保護的形象，使環保在澳門更加深入人心。

第二，環評報告內容的訂定上，不能由一個部門或者機構確定是必須的，因為這樣難保內容的全面和科學。而是應以廣泛性和專業性為原則，可以考慮透過技術等配套支持建立專門的委員會，由具較廣泛代表性的委員會負責進行更廣範圍的公眾諮詢後在確定環評報告需要包含的內容，這樣一方面確保了報告的專業性、科學性，又能在更大範圍內體現出市民所關心的問題，全方位的反映出專案可能帶來的環境影響。

第三，環評的行政程式和流程操作時間上。筆者認為，環評要成為獨立系統當屬毫無疑問，有關專案在未完成環評前絕對不能進行工程審批，不可容忍出現所謂的“特事特辦”，否則環評所能起到的預防環境影響問題出現的作用將化為烏有，環評制度也將名存實亡。而操作時間方面，雖然說一定會存在時間長短不同帶來的對項目倡議人的影響，但是不能以個別人或機構利益作出令公共環境利益遭受風險的舉動，環評要以實現預防環境影響問題出現為依歸，而不是簡單的一個行政工作程式，因此對操作時間不必過多討論。不過倒是可以允許將評估報告中不同的專案和類型分次公佈，已經完成評估的內容可以預先進入下一階段的評審，以此達至節約時間的效果。

第四，環評報告的評審最重要的是實現專業人士客觀分析。為此，可以考慮繼續發揮提出報告包含內容的委員會的作用，繼續讓其參與到評審工作中，並且在此基礎上進一步增加成員組成，引入獨立的專業人士或機構給出評審意見。而且在評審過程中，除了專業人士進行分析外，公眾對報告的認可程度也應作為環評報告是否予以通過的重要考量因素。

第五，公眾作為環境影響產生後直接的受影響人，在整個環評過程中不可或缺。參與的方式可以說是多種多樣，座談會、聽證會、調查訪問都可以引入。但是筆者認為，這些只是形式的問題，公眾參與環評最重要的是公眾意見將會被如何對待，如何確保公眾的意見可以被接納或者不獲接納後予以解釋是根本的內容。亦即公眾參與最本質的是體現出公眾意見對環評報告是否通過產生影響，甚至根本性的影響。

另外，根據當局的表態，適合本澳的環境評估制度需要再3、5年內方可建立。在此期間如何防止有可能產生不良環境影響項目“搭末班車”也是值得本澳關注的重要問題之一。