公共政策諮詢制度是科學決策重大措施

特首崔世安在《二零一一年財政年度施政報告》中指出,過去十年,澳門特別行政區經歷了急速的經濟發展和社會轉變。面對未來的機遇和挑戰,除了鞏固現有的公共行政體系,深化公共行政的政策措施,特區政府還將逐步確立更科學、更公開、更民主的決策模式,以公共利益為大前提,實現陽光政策的施政理念。而為了加大諮詢的成效,將在今年執行《公共政策諮詢規範性指引》,期望諮詢目的到位,優化政府與居民的溝通模式。繼續完善現時政府各個諮詢組織的角色,吸納專業的建議和民間的意見,以制定或修訂更符合社會實情的政策措施。

在實踐上,新一屆特區政府在決策過程中對吸納專業的建議和民間的意見,作了許多嘗試。比如,將過去在擬制翌年度「施政報告」前召集對外稱為由稱為「學者專家社會人士座談會」的「建制外智囊團」進行座談並聽取意見和建議,擴展分批召集特首選委會委員座談並聽取意見和建議,而且為了擴大接觸面,每場座談會按界別組別細分,每次座談會只有十幾個人,讓選委們可以有充分的時間發表意見,避免發生「走過場」的情況。在組織一些諮詢組織或調整一些原有的諮詢組織時,也改變了以往以社團代表為主的做法,在繼續重視社團代表,以彰顯其「代表性」的同時,也任命了一些並非是社團代表,但對該諮詢組織範疇內的事務具有較強專業知識的「功能性」的人員,逐步改變過去「來來去去這班人」的做法。

當然,這些做法,都是零碎分散的,還需要有一個規範性的制度,予以整體性、系統性、常年性的規範。前日出版的《澳門特別行政區公報》,就刊登了第二二四/二零一一號行政長官批示《公佈澳門特別行政區〈公共政策諮詢規範性指引〉》,兌現了在《施政報告》中的相關承諾, 並在落實「科學決策」及「陽光政府」施政理念方面邁開了重要的一步。

特區政府指出,《公共政策諮詢規範性指引》是就政府的公共政策,包括政策行為、措施及法律,於推行諮詢工作時所應遵守的一般原則性及指導性的規定。《指引》的目的是建立公共政策諮詢的規範,營造良好的諮詢環境,促進公眾參與,充分聽取公眾意見,有利政府施政,適用於政府公共部門及實體等機構與組織。《指引》訂定「重大政策」及「政策項目及措施」於諮詢時應遵守的規定,「重大政策」包括與本澳社會發展方向及規劃、全體或大部分公眾相關,以及列入澳門特別行政區政府施政方針中的重點政策;「政策項目及措施」則是指為配合重大政策的實施而推出的各項具體項目及措施。「重大政策」須按《指引》的規定進行諮詢。「政策項目及措施」若被列入施政報告,須按《指引》的規定進行諮詢。但基於特殊情況需要,尤其涉及緊急或重要情況,在向公眾作出說明後,則不在此限。

為優化公眾參與的途徑,讓公眾或關係人有效參與,有利政府將民意融入施政,政府部門在推行公共政策諮詢時應遵循七項原則,包括:一、有效安排與協調公共政策諮詢項目;二、促進公眾的平等參與;三、適時及充分提供政策資訊;四、以多途徑、直接及簡單便捷的方式,讓公眾尤其相關利害關係人能知悉、取得相關諮詢資訊及提出意見;五、加強與諮詢組織、社會團體及部門間的交流與合作;六、提高諮詢的透明度與回應;七、對公共政策諮詢的推行進展及成效進行檢討與評估,作為適時調整及持續改善的參考依據。

《指引》訂定部門在公開推行公共政策諮詢時,需明確界定公開諮詢的對象,將關鍵諮詢對象納入諮詢範圍,並適當平衡各諮詢對象的比例;推行機構須確保公眾,尤其相關利害關係人可透過便捷的方式取得諮詢資訊,以及提出諮詢意見。公開諮詢可綜合通過講解、座談、研討、落區探訪、民意調查、上電台與電視節目等方式。公開諮詢期間不應少於三十天;諮詢項目總結報告須於諮詢期結束後的一百八十天內以書面方式公佈。

這是一個較為完整的文件,符合決策科學化、決策民主化的宗旨,也是「以人為本」、「執政為民」的具體表現。今後的關鍵,就是必須不折不扣地貫徹落實,而不能強調各種因素而有所保留,或是徒具形式。

正確決策是特區政府施政取得成功的重要前提。決策的科學化、民主化,也是特區政府全面提高執政能力的一個重要措施。實現決策的科學化、民主化,對於按照客觀規律辦事,充分調動廣大「澳人」的積極性、主動性和創造性,完成各種工作,具有重大意義。因此,必須完善重大決策的規則和程序,建立能夠深入瞭解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制。對涉及經濟社會發展全局的重大事項廣泛諮詢意見,充分進行協商和協調;對專業性技術性較強的重大事項,要認真進行專家論證、技術諮詢、決策評估;對同民眾利益密切相關的重大事項,要通過公示、聽證等制度,擴大民眾的參與度。所有重大決策,都應在深入調查研究、廣泛聽取意見、充分進行論證的基礎上,進行決定,尤其是要認真考慮少數人的不同意見。

實際上,澳門特區目前正在面臨社會轉型,而現代社會的複雜性和多變性,以及社會群體分化所導致的公共需求的多樣性,導致政府決策所面對的現實問題多種多樣、錯綜複雜。各種利益關係更為複雜,敏感,在特定問題上有利害關係的人和沒有利害關係的人,有這種利益的人和有那種利益的人,其看法和要求是不一樣的。在這種情況下,任何一個領導人,無論他多麼優秀、多麼傑出,都不可能掌握作出正確決策必需的全部信息和知識。因此,僅僅依靠他們自己,是難以作出及時、有效、高質量的決策的,特別是在涉及到專業技術、需要高深的專業知識的的問題上。因此,偏聽則暗,兼聽則明,通過公示、諮詢、聽證等形式瞭解各方面的意見和看法,不但有利於集中群眾智慧,而且也有助於凝聚共識,取得群眾的理解和決策後的順利實施。

而且,隨著公民意識的增強,公民素質的提高,他們與公共決策的意識和願望越來越為迫切。通過法制化的諮詢渠道,使廣大「澳人」都能為政府決策出謀獻計,就可以提高廣大「澳人」參與公共決策的程度,實現法律賦予他們的民主權利,培養他們的主人翁精神,提高他們參與議政、行使其民主權利的意識,密切特區政府與群眾之間的關係,還可以提高政府決策的權威,使之更容易被廣大「澳人」所接受,從而有利於決策的順利貫徹落實。與此同時,也有利於廣大「澳人」對政府決策活動的監督,增強決策者的責任心。

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