2004年版北京城市總體規劃所期待的“‘最優的’結構”——多中心，今日未能顯現。相反，在過去六年中，被總體規劃認為存在嚴重弊端的單中心城市結構，被進一步強化

規劃期限至2020年的《北京城市總體規劃（2004～2020年）》（下稱2004年版總體規劃）施行僅六年，就要壽終正寢了。

上個月召開的“北京市人口與產業發展規律及規劃對策問題研究”專家研討會上，北京市規劃委員會主任黃豔透露，2013年北京市將重新編制城市總體規劃。一時引來各方議論。

“歐洲一些國家的城市規劃幾十年甚至幾百年不變”，當地一家媒體發表評論，“而國內的城市往往是一屆領導一個規劃，城市規劃跟著開發走，絲毫不見規劃的法律嚴肅性和戰略前瞻性。”

而在規劃部門看來，對城市總體規劃十年一大修，五年一小修，仍是“一項常規工作”。“總體規劃到2020年實現的兩大最主要指標——人口總量和人均GDP已經突破，所以這將是一次大修編。”北京市規劃委員會有關負責人作出解釋。

這次“大修編”的對象——2004年版總體規劃，在2005年1月經國務院第77次常務會議討論並原則通過時，被評價為“突出了首都發展的戰略性、前瞻性，抓住了若干重大問題，形成的總體規劃比較成熟，符合北京市的實際情況和發展要求”。

但它終未逃脫前兩版總體規劃的“宿命”，再度淪為“短命規劃”，也使北京的總體規劃修編，成為十年上演一次的“樣板戲”。

重修規劃的理由

北京市規劃委員會披露的信息稱，第六次全國人口普查結果顯示，北京市常住人口為1961.2萬人，提前十年突破了總體規劃提出的2020年常住人口總量控制在1800萬人的目標；總體規劃提出的2020年人均GDP突破一萬美元的目標，2009年已經達到。

對總體規劃修編具有決定性影響的建設用地規模是否已被突破，規劃委員會並未提及。

一般而言，規劃期限的人口規模和人均GDP指標被突破，不會直接導致規劃重修，因為在建設用地尚有節餘的情況下，能夠承載更多的人口與GDP規模，實乃高質量城市化的表現。

只有建設用地規模被突破，才構成重修總體規劃的理由，因為城市總體規劃的核心任務是引導城市建設佈局和調整土地利用，建設用地一旦告罄，規劃便失去意義。

北京1983年版總體規劃和1993年版總體規劃之所以“短命”，就在於建設用地規模——而不只是人口規模——被迅速突破。

過去三十年間，十年重修一次總體規劃，不是北京獨有之現象，它乃是中國城市化的“特色”，並相伴中央與地方的博弈——地不夠用了，賣完了，地方政府就會通過總體規劃修編，從中央政府嚴格控制的“地根”裏，獲取新的建設用地指標。

根據國務院建設行政管理部門頒佈的《城市用地分類與規劃建設用地標準》，規劃人口與用地指標有著對應關係，規劃人口越多，用地指標越多。於是，做大人口規模成為地方政府修編規劃時傾力而為之事。

1990年代總體規劃修編中，出現這等怪事——至規劃期限2010年，各城市人口規模相加，竟達20億人。

“合理預測城市人口規模和城市化水平，是控制城市建設用地規模，保證城市規劃對城市發展發揮有效調控作用的一個關鍵性前提，可對城市人口規模和城市化水平還缺乏規範的預測方法。”2005年3月，國家發展和改革委員會在一份調研報告中指出，有的城市總體規劃，並不考慮預測方法的適用性，選取的目的性很強，有的甚至是先確定人口規模多大，再採取可用的方法進行推導；預測中採用的數據來源不規範，規範人口規模和城市化水平預測的相關法律法規也存在空白。

彼時，中央高層對地方政府做大城市人口規模的傾向，予以強烈關注。

2004年12月20日，《瞭望》新聞週刊刊發《城市規劃修編的圈地玄機》，對正在進行的總體規劃修編中，地方政府抬高人口規模的動態作出分析。國務院總理溫家寶就此批示，要求必須及時進行正確引導，並制定嚴格的審批制度，尤其要有明確而有力的土地控制政策，合理限制發展規模，防止濫占土地掀起新的圈地熱。

“我們要嚴密關注新一輪城市規劃修編的動向，讓任何時候以任何形式出現的圈地熱，一露頭就像‘過街老鼠’一樣，‘人人喊打’。”2005年1月，國土資源部主管的《中國國土資源報》在一篇評論員文章裏說。

國土資源部一位官員向本刊記者介紹，2004年版總體規劃修編中，北京市最初上報的建設用地規模為1800平方公里，國土資源部強烈要求控制在1600平方公里以內，北京市修改後提出1700平方公里，國土資源部仍堅持己見，最後通過的面積是1650平方公里。

如此費力得來的1650平方公里，今日或已不敷使用，才有重修規劃之議。

吳良鏞的心願

2004年版北京城市總體規劃獲國務院批復之際，時已83歲高齡、領銜規劃修編的兩院院士吳良鏞，因過度疲勞住入醫院。

他對本刊記者說，參加這項工作他有兩大心願，一是希望北京能夠立足於區域規劃，改變大量建設集中於超負荷的市中心區的狀況，通過興建新城，調整單中心城市結構，走出以環線擴張的“同心圓”，實現城市的均衡發展；二是再回到“圓心”，整治、保護好北京舊城，實現歷史名城的復興，使之成為姿態煥發的“新京華”。

他的心願體現在最終通過的總體規劃文本中，即“逐步改變目前單中心的空間格局，加強外圍新城建設，中心城與新城相協調，構築分工明確的多層次空間結構”，“重點保護舊城，堅持對舊城的整體保護”，“保護北京特有的‘胡同－四合院’傳統的建築形態”，“停止大拆大建”。

新中國成立之初，政府高層放棄了建築與規劃學家梁思成、陳占祥提出的將中央行政區放在北京舊城之外建設的“梁陳方案”。此後，改造舊城成為北京城市發展方向，導致就業功能過度集中在以舊城為中心的區域，大量工作人口不得不在郊區居住，激起城郊之間的交通大潮，首都被譏為“首堵”。

基於對歷史經驗的總結，2004年版總體規劃提出變單中心為多中心的城市結構調整目標，希望通過外圍新城的建設，轉移過度擁擠於中心城的功能，以推動全市的平衡發展，治理交通擁堵、環境污染等一系列大城市問題。

“本次規劃強調在市域範圍內積極構建‘兩軸－兩帶－多中心’這一新的城市空間結構，改變目前單中心均質發展的狀況”，2004年版總體規劃陳述要旨，“通過對城市空間結構的調整，解決中心城過度聚集所帶來的諸多問題。同時，通過構築新的城市空間結構，充分發揮中心城、新城和鎮的輻射帶動作用，保障城鄉協調發展、區域協調發展的實現。”

所謂“兩軸”，是指沿長安街的東西軸和傳統中軸線的南北軸；

所謂“兩帶”，是指包括通州、順義、亦莊、懷柔、密雲、平谷的“東部發展帶”和包括大興、房山、昌平、延慶、門頭溝的“西部發展帶”；

所謂“多中心”，是指在市域範圍內建設多個服務全國、面向世界的城市職能中心，提高城市的核心功能和綜合競爭力，包括中關村（000931）高科技園區核心區、奧林匹克中心區、中央商務區（CBD）、海澱山後地區科技創新中心、順義現代製造業基地、通州綜合服務中心、亦莊高新技術產業發展中心和石景山綜合服務中心等。

“多中心等於沒中心，或者就是到處攤大餅。”2004年版總體規劃修編過程中，北京市城市規劃設計研究院高級工程師高毅存撰文爭鳴，提出“雙都心”設想，即“保護北京舊城平緩棋盤式格局，將產業與經濟建設逐步向東南挪動，在通州甚至更遠的廊坊一帶形成新的都心，逐漸把老北京的行政中心、商業中心、教育中心和其他城市功能移到新的都心，形成雙都心的模式”。

時任中國城市規劃設計研究院副總規劃師的趙燕菁，認為“以中央行政辦公為核心的部分‘首都功能’應當是此次空間結構調整的重點”，提出將中央行政區放在通州新城建設的方案。

當時在北京，僅中央機關馬上需要的用地就有近4平方公里之多，相當於5個半故宮的占地面積。

北京中心城區的規劃空間容量已趨於飽和，中央企事業單位及其附屬功能的占地高達170多平方公里，多集中在四環以內。在這一範圍，減去道路、基礎設施、公園、學校等用地後，其餘用地一半以上都和中央職能有關，而北京市政府相關的占地只有中央的十分之一左右。

趙燕菁認為，只有中央行政區的調整，才能帶動北京城市結構的調整。但這個意見，並未被總體規劃採納。

“最近北京人口超過規劃的1800萬，達到1961萬人，再次引起最優城市規模的熱議。”趙燕菁日前向本刊記者表示，“其實，‘梁陳方案’已經暗示，規模並不重要，關鍵是結構。上次總規編制時，我就預言規模控制不住。但我認為最優的規模是相對的概念，我在一篇文章中指出，最優的規模取決於對應的城市結構。就像一個人從胚胎長到成人，哪一個規模是‘最優的’？一個大象和一個螞蟻，誰的規模是‘最優的’？顯然，脫離一定的結構，規模的合適與否壓根就是無解的。極端一點說，規模不過是結構的函數，只要結構合理，規模自然合理。與其控制規模，不如控制結構。但問題恰恰是我們不知道什麼是‘最優的’結構。”

調整結構落空

2004年版總體規劃所期待的“‘最優的’結構”——多中心，今日未能顯現。相反，在過去六年中，被總體規劃認為存在嚴重弊端的單中心城市結構，被進一步強化。

對舊城的拆除仍在進行之中。2010年3月，北京市規劃委員會向北京市政協文史委員會所作的《北京市歷史文化名城保護工作情況彙報》介紹，舊城的“整體環境持續惡化的局面還沒有根本扭轉。如對於舊城棋盤式道路網骨架和街巷、胡同格局的保護落實不夠，據有關課題研究介紹，舊城胡同1949年有3250條，1990年有2257條，2003年，只剩下1571條，而且還在不斷減少。33片平房保護區內僅有600多條胡同，其他胡同尚未