轉型時期強化澳門特區政府權威的若干思考

鄭華峰

自中國「十二五」規劃明確支持澳門打造為世界旅遊休閑中心,實現經濟適度多元發展戰略後,可以預期,澳門特區為達致上述目標將掀起新一輪的經濟體制、行政體制乃至政治體制改革,這就必然觸動澳門社會不同主體利益板塊的重新配置。在此轉軌進程中,如何能確保特區政府的治理權威,成為公共管理學人和政策研究者極具迫切性的研究課題。

為了全方位瞭解轉型時期澳門特別行政區政府治理變遷過程中,各主體元素之間的互動及其成因,本文從政府權威與社會關系人手,藉著澳門特區已邁進回歸祖國「第2個十年」的歷史新高度,探究如何強化政府權威乃至提高政府的治理水平,既成為影響澳門特區政府治理模式的重要因素,也成為公共管理學人不可推卸的責任。就此,筆者以澳門回歸十年的變遷機理為基礎,以制度分析為研究工具,以強化澳門特區政府權威為研究軸心,圍繞當前客觀存在的現實問題,有針對性地就強化澳門特區政府權威提出一些對策思路。

一、政府權威與轉型時期社會的關系

當前,在澳門特區第三屆政府正式成立後,澳門已邁進回歸祖國的「第2個十年」,其產業亦正逐步向世界旅遊休閑中心和經濟適度多元發展戰略相適應的體系轉型。生產力決定生產關系,經濟基礎決定上層建築,經濟轉型必然要求並導致政治體制的變革。作為上層建築重要組成部分的澳門特區政府,既不能沿用澳葡政府治理時代的治理模式,也不能完全按照可比城市的政府模式進行重構。面對轉型時期體制滯後的內在性挑戰、環境變化的外在性挑戰、全球化的國際性挑戰、信息化的技術性挑戰乃至逐步邁向經濟適度多元的發展戰略時,特區政府如何應對、如何定位、政府職能如何轉變、體制如何創新、機制如何轉換,政府這只「有形的手」與市場這只「無形的手」如何實現最佳組合,在此進程中,又如何強化政府權威,並促進政府邁向善治,諸如此類的問題已成為特區政府必須解決的現實問題。

澳門要打造為世界旅遊休閑中心的戰略定位被納入國家規劃後,就必然要求經濟、政府乃至社會這三大體系作出相適應的轉型規劃。所謂社會轉型是指社會結構及其運行機制從一種形式向另一種形式轉換的運動過程,它具體地表現為社會結構、社會運行機制以及價值觀念等方面的轉變。澳門特區回歸十年以來,經濟社會的轉型取得了舉世矚目的成就,同時也存在著一些客觀現實的矛盾,不僅影響著澳門社會邁向現代化的進程,也影響政府治理模式的轉型。故此,強化轉型時期的特區政府權威,既是理論問題,也是實踐問題;既是現實問題,也是歷史問題。

概括而言,權威(Authority)是指人們對享有權力的人之地位的確認和對其命令的服從,故此,政府權威作用的基礎在於社會的認同和支持。不論社會生產還是在社會生活中,政府作為合法力量的使用者和社會規則的制定者,其權威作用是不可或缺的。非強制性政府權威往往比強制性權威的影響力更為深遠和更為廣泛,因為它才是形成強制性權威的基礎和條件。

事實上,政府作為推動公共利益最大化的實現者,也是公共意志展現的管理者,其治理的主要目標就是維護社會的公平與正義,合理配置不同利益主體的公共資源。而實現上述治理目標的過程,便是政府與社會不同界別、不同利益主體良性互動的過程,也是構建公民社會、強化社會自我管理能力的一個過程。只有此種意義的公共權力,其政府權威才能令行禁止、政令暢通。

當前,澳門經濟社會進人「第2個十年」的轉型時期。一般而言,轉型時期的政府若成功地實現與時俱進的變革,使總體性的社會得以分權,社會的「自由流動資源」和「自由活動空間」開始出現,多中心的治理格局才得以初步形成,只有社會自我管理能力的持續壯大,公民社會才能真正得以構建,由此,政府亦可以逐步推行放權式的改革工程,從而優化公共權力結構,有序地邁向「政府主導、社會協同」的多中心治理格局。否則,當澳門社會自我管理能力的增長,未能與政府公共權力的有序轉移達致恰當的對接和平衡,政府權威的失靈就會出現在不同的問題乃至領域,最終引致社會危機甚至治理危機。故此,針對轉型時期瞭解澳門特區政府權威與社會兩者間的關系、互動過程及其成因,已具備了現實意義和戰略意義。

二、領導者在澳門特區政府權威建設中的角色

根據《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》第四十五條有關政治體制中「行政長官」的闡述如下:「澳門特別行政區行政長官是澳門特別行政區的首長,代表澳門特別行政區。澳門特別行政區行政長官依照本法規定對中央人民政府和澳門特別行政區負責」。而根據第六十二條:「澳門特別行政區政府的首長是澳門特別行政區行政長官。澳門特別行政區政府設司、局、廳、處。」按照澳門特區基本法的規定,澳門特區行政長官既是澳門特區的首長,也是澳門特區政府的首長。換言之,行政長官既為廣義的政府(包括行政機關、立法機關和司法機關)的領導者,亦為狹義的政府(僅指行政機關)的領導者。然而,本文所指的領導者是指以行政長官為首的政府核心領導集體,亦即包括以行政長官在內蓋涵特區政府主要官員的司、局、廳、處級官員,還有廣義政府中立法機關和司法機關所組成的核心領導集體。

誠然,政府的運行機制必須在領導者的領導下才得以形成,故此,領導者的個人素質、涵養和行為對維護、發展和促進政府權威顯得異常重要。簡單而言,領導者貫徹其領導職務的一切行為過程,就是政府行為的根本體現和貫徹的過程,也是政府中具有政治權力的主要承擔者在運用政府權力機關、法律制度、公共權力乃至運用不同的治理工具有效地進行行政和政治管理的一種行為過程。

在實現政府管理的過程中,強化政府權威的公共權力和因公共權力而形成的影響力這兩個方面所處的作用和地位是不盡相同的,公共權力在政府管理過程中的作用相對而言是有限的,而政府影響力的作用反而是無限的。無限的影響力首先必然源自本身的政治授權,其次才是領導者自身所具備的整體素質和能力。領導者是政府政治統治和管理的決策者、執行者和政府管理的領導者,其政治權力表現在其政府職務上,權力的大小隨著職務的升降而轉移。職務越高,其政治權力越大,反之亦然。一個人失去領導職務也就失去了權力,再也無法利用職權去影響他人。個人的影響力是領導者自身素質決定的,一個高素質的領導者,用以影響他人的不僅僅是手中的政治權力,他還具有強大的影響力。這種強大的個人影響力不會隨著政治權力的解除而消失,而是變成一種精神財富受到下級的敬重和傳承,對下級產生激勵作用,這就是領導權威。丹迪斯‧朗認為,「真正有魅力的權威是基於追隨者對領袖使命的忠誠與信仰,而領袖通常要求追隨者五條件地奉獻與服從。」

要有好的政府,就必須先有好的領袖。領導者的政治權力主要來自於其職務,而個人內在素質則包括領導者個人的知識、能力、品德、資歷、作風和形象等,此乃領導者的個人影響力。作為構成領導權威的個人影響力和政治權力兩部分是密不可分的,既相互滲透,又相互聯系。政治權力是政府授予的,它是領導履行職責、實施領導活動的前提條件。個人影響力是領導者自身內在的威望,它並不一定由政府授予,但卻是個人獲得領導權力的基礎和前提,又是領導行使公共權力的重要根源。領導者自身素質所具有的這種內在權威與政治權力這種外在權威的有機結合,就是領導權威的具體表現,由此,亦可實現對政府組織的有效領導。

在澳門特區,以首任行政長官、目前的全國政協副主席何厚鏵為例,他自80年代開始從政,在澳葡政府時代已擔任全國人大常委、立法會副主席、澳門特別行政區基本法起草委員會副主任委員以及澳門特別行政區籌備委員會副主任委員等重要的政治職務。回歸前,何厚鏵已是澳門華人領袖;回歸後,更是港澳兩個特區中唯一一位連任十年的行政長宮,素來被港澳媒體譽為魅力型領袖或「強勢特首」。可以說,何厚鏵是一個具備政治權力和內在權威的典型領導。故此,縱使澳門特區於2006年出現主要官員重大貪腐案件,政府權威因受到牽連而一度出現權威失靈狀況,但憑著何厚鏵自身的個人領導魅力與素質,卻成功地將政府權威重塑,如:于2008財政年度施政報告中明確指出「政府明年將透過立法和合理的制度建設,擴大廉政公署的法定權力,並將監察範圍伸延至私人領域,實現政府和社會對廉政建設的更大承擔。」這開創性的變革雖然在行政、立法機關均持有不同的意見,但最終仍獲得大比數的通過。2008年10月22日,首任澳門特首何厚鏵宣佈,根據《澳門基本法》第23條的規定,特區政府將正式就《維護國家安全法》(草案)開展全民公開咨詢,並由他直接率領行政法務司及相關官員與社會各界進行全面而公開的互動式咨詢。歷經40天的咨詢期,2009年,亦即何厚鏵任期屆滿當年,正式完成了在香港特區一度立法失敗的《國家安全法》的立法程序,並成功取得了澳門特區立法會的大多數票通過。上述的兩個事例便是一個領袖如何透過其領導權威及制度建設,將正處於低穀中的政府權威重塑之活生生的印証。在此過程中,特區政府不僅重塑了政府權威,更維護了中央人民政府的最高權威,正式頒布了《國家安全法》,這便是「一國兩制」模式中維護中央權威的最有力實証。

而在第一屆和第二屆特區政府,澳門特區作為行政主導型的政治體制,其政府與社會的模式基本體現為「強政府與弱社會」,此模式基本與中國政府強而有力的支持有密不可分的關系,亦與被譽為「強勢特首」的何厚鏵有著巨大關連。然而,不得不承認的是,基於澳門特區在回歸前後均未有科學地謀劃地區的人才戰略,致使整個特區治理隊伍出現了深層次的結構性問題。至2009年12月20日,以行政長官崔世安為首的澳門特區第三屆政府正式成立,提高政府治理水平同時成為政府施政的重申之重。事實上,基於種種不同的挑戰,第三屆政府執政以來,因施政的主軸理念與執行存在嚴重落差,且出現了

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