澳門政制發展決定權在中央故必須釋法

刻下在北京舉行的第十一屆全國人大常委會第二十四次會議,正在審議《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋(草案)》。這是澳門的政治體制發展的主導權和決定權在中央的具體體現。

實際上,特首崔世安在向立法會作《施政報告》後的記者會上,就已明確指出,兩個產生辦法是否需要修改,怎樣修改,決定權在中央;而澳門特區政府行政法務司司長陳麗敏也指出,是否修改基本法附件一、附件二規定的行政長官、立法會產生辦法,主導權和決定權在中央。此後,無論是澳門中聯辦發出的新聞稿、中聯辦主任白志健的談話,還是全國人大常委會副秘書長喬曉陽、全國人大常委會法制工作委員會副主任李飛、全國人大常委會澳門基本法委員會委員王振民,以及全國人大常委會澳區委員賀一誠等人的談話,都明確指出了這一點。

之所以會強調「澳門政制發展的主動權在中央」,除了是對「一國兩制」方針的原理,及基本法規定的中央與特區的關係的論述的複述之外,恐怕也與有個別澳門居民仍然分不清「一國」與「兩制」的關係,甚至還以為澳門的「高度自治」就是類似「獨立政治實體」的「完全自治」,因而必須予以澄清,以作正本清源有關。

實際上,當特首崔世安明確表示他已致函全國人大常委會委員長吳邦國,要求「釋法」之後,就有人在報端撰文提出質疑,聲稱從法律層面上看,行政長官致函全國人大委員長希望明確修改基本法附件一及附件二有關行政長官和立法會兩個產生辦法的程序問題一說,「本身就存在很明顯的瑕疵」,並主張「政改」的啟動權應下放給特區。更有甚者,當澳門中聯辦發出新聞稿之後,有人發表文章表示異議,聲稱「有一些不諧的雜音包括中聯辦的聲明值得注意」。

這就更為凸顯了強調澳門特區的政治發展的主導權和決定權在中央的必要性和迫切性。而且由此得出啟發,澳門特區政府相關部門,及民間團體在推廣《澳門基本法》時,都應繼續加強對「一國」的教育,弄清楚「一國」與「兩制」的關係,及中央與特區的關係。

實際上,「一國兩制」的基礎和前提是「一國」,沒有「一國」就沒有「兩制」。國家主體的社會主義這「一制」的存在和鞏固,是澳門資本主義這「一制」存在鞏固的條件和保障。中國是一個單一制國家,不是聯邦制,澳門特區作為一個地方行政區域,其高度自治權不是自身固有的,而是中央透過制定基本法授予的。高度自治既不是「完全自治」,也不是最大限度的自治,而是基本法授權範圍內的自治,不能離開基本法授權去談高度自治。

因此,澳門特區作為國家的一個省級地方行政區域,在享有高度自治權的同時,必須接受中央統一領導。中央在一定程度上保留對特區的立法權。這體現在兩個方面,其一是中央有直接立法權,其二是中央享有對澳門特區立法的監督立法權。直接立法權包括制定、修改、解釋基本法及決定全國性法律在澳門特區實施的權力。這是由我國實行單一制,澳門特區沒有自有組織權所決定的。據此,基本法只能由全國人大制定、修改,而其解釋權則由全國人大常委會行使。

實際上,澳門特區的政治體制是由全國人大制定的基本法予以規定的,其決定權在中央。澳門特區作為一個地方行政區域無權自行改變其政治體制,這是「一國兩制」的應有之義。全國人大常委會的解釋,明確行政長官和立法會兩個產生辦法是否需要修改的確定權屬於全國人大常委會。在全國人大常委會確定需要修改時,修改法案及其修正案應由澳門特區政府向立法會提出,這是對基本法附件一和附件二有關規定的原有含義所作生的闡述,是與基本法其他關於澳門特區政治體制的規定相一致的。全國人大常委會行使基本法解釋權,對基本法實施中遇到的不同理解和認識作出澄清,不但不會影響澳門特區的高度自治,而且有利於澳門特區按照基本法規定實行高度自治。這既是國家恢復對澳門行使主權的必然結果,也是全國人大常委會監督澳門基本法實施的必要手段,更是全國人大常委會委員對澳門特區所負的責任 ,已經成為澳門區政治體制不可分割的一部份。

而全國人大常委會的法律解釋屬於立法行為,其程序屬於立法程序。《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》、《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規則》對全國人大常委會的議事程序作了規定,《中華人民共和國立法法》對全國人大常委會行使法律解釋權作了規定,全國人大常委會解釋基本法的程序,應遵循上述法律的規定,並遵循基本法關於基本法解釋程序的特別規定。

因此,「政治發展五步曲」中的前兩部曲,就是全國人大常委會解釋澳門基本法的程序。它大體經過以下幾個環節:一、澳門特區在研究政制發展的方向及步伐時,必須聽取中央的意見。二、有關機關向全國人大常委會提出解釋基本法的議案。本來,根據有關法律的規定,可以向全國人大常委會提出議案的「有關機關」,是指國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大常委會委員長會議、全國人大各專門委員會;全國人大常委會組成人員十人以上聯名,也可向全國人大常委會提出議案。但關於修改基本法的議案是一種特殊的議案,並不是上述所有的單位和人員都可以向全國人大常委會提出關於解釋基本法的議案,考慮到澳門特區的特殊情況,國家對澳門特區實行「一國兩制」的方針,澳門特區實行高度自治,故關於解釋澳門基本法的議案,應由國務院或全國人大常委會委員長會議向全國人大常委會提出,這次釋法活動就是由全國人大常委會委員會議提出議案。三、全國人大常委會在解釋澳門基本法有關條款之前,徵詢全國人大常委會澳門基本法委員會的意見。這幾天澳門基本法委員會已在北京召集,準備接受全國人大常委會的諮詢。四、全國人大常委會委員長會議向全國人大委員會提出對基本法有關條款的解釋草案後,由全國人大常委會對草案進行審議,法律委員會根據常委會會議審議的意見,向常委會會議提出關於解釋草案的審議結果報告。五、全國人大常委會會議對解釋基本法草案進行表決,以全國人大常委會全體組成人員(不是出席人員)的過半數通過。

因此,所謂特首崔世安請求全國人大常委會釋法「本身就存在很明顯的瑕疵」,並主張應將「政改」的啟動權下放給特區,及「有一些不諧的雜音包括中聯辦的聲明值得注意」的說法,如果不是對「一國兩制」方針的真諦,中央與特區的關係,以及國家有關法律解釋制度的不瞭解,就是將「高度自治權」無限放大,甚至將之放大到「還政於民」,追求在某種程度上類似「獨立政治實體」,實質上已是「變相獨立」,這是非常危險的,更是應予撥亂反正的。

(發自貴陽)

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