論《澳門基本法》解釋體制--體系架構、基本特點和運行原則

中國人民大學法學院副教授、法學博士 李元起

摘要:《澳門基本法》解釋體制是《澳門基本法》確立的重要制度之一,其完善與否,對《澳門基本法》的貫徹實施和特別行政區制度的發展完善具有極為重要的意義。本文從《澳門基本法》解釋體制的體系架構、基本特點和運行原則度對該問題進行了探討。指出《澳門基本法》解釋體制的體系架構由全國人大常委會的解釋、澳門特別行政區法院的解釋和澳門特別行政區基本法委員會的參與三部分制度構成。《澳門基本法》解釋體制的基本特點是中央解釋與地方解釋相結合、立法解釋與司法解釋相結合、分工解釋與一元化解釋相結合、大陸的釋法理念和澳門的釋法理念相結合。《澳門基本法》解釋體制運行的基本原則包括:堅持“一國兩制”方針,維護大陸和特別行政區的共存共榮;以《澳門基本法》為釋法依據,堅持法治與創新並行:兼顧中央和特別行政區特點,尊重雙方法治傳統;互信互讓、謙抑克制,共同協商解決問題。

關鍵詞:澳門基本法基本法解釋基本法解釋體制

自1999年12月20日中華人民共和國澳門特別行政區成立以來,特別行政區制度在澳門迅速確立並穩固發展,取得了令世人矚目的成果。在澳門特別行政區制度的建立和發展進程中,《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》似下簡稱《澳門基本法》)發揮的作用功不可沒。可以說,澳門特別行政區建設取得的成功,也就是《澳門基本法》實施的成功。《澳門基本法》解釋體制是《澳門基本法》確立的重要制度之一,其完善與否,對《澳門基本法》的貫徹實施和特別行政區制度的發展完善具有極為重要的意義。因此,為了進一步實施《澳門基本法》、發展和完善澳門特別行政區制度,就必須對《澳門基本法》解釋體制有深入的瞭解和把握。《澳門基本法》解釋體制涉及的領域和內容博大精深,對它的準確瞭解和全面把握,需要人們長期不懈的探索和全方位的研究。限於篇幅,本文僅就《澳門基本法》解釋體制的體系架構、基本特點和運行原則等問題談一點看法,以期為自己今後對該問題的進一步研究提供基礎,也期為《澳門基本法》解釋體制研究大廈的構築提供些許磚瓦。

一,《澳門基本法》解釋體制的體系架構 《澳門基本法》第143條規定:“本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。全國人民代表大會常務委員會授權澳門特別行政區法院在審理案件時對本法關於澳門自治範圍內的條款自行解釋。澳門特別行政區法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。但如澳門法院在審理案件時需要對本法關於中央人民政府管理的事務或中央和澳門特月別行政區關係的條款進行解釋,而該條款的解釋叉影響到案件的判決,在對該案件作出不可上訴的終局判決前,應由澳門特別行政區終審法院提請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。如全國人民代表大會常務委員會作出解釋,澳門特別行政區法院在引用該條款時,應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準。但在此以前作出的判決不受影響。全國人民代表大會常務委員會在對本法進行解釋前,徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會的意見。”該條以概括、精煉的語言,勾勒出了該法解釋體制的基本架構。由該條的規定可以看到,《澳門基本法》解釋體制,是由全國人大常委會在其澳門特別行政區基本法委員會的參與下對基本法進行的解釋、澳門特別行政區法院對基本法進行的解釋構成的統一法律解釋體制。具體地講,這一體制由以下三部分制度構成:

(一)全國人大常委會的解釋

《澳門基本法》作為全國人大依據憲法制定的全國性基本法律,賦予全國人大常委會對基本法的解釋權,有充分的理由和依據。首先,全國人大常委會根據憲法和立法法等法律的規定,擁有對憲法和法律的普遍解釋權。憲法概括規定了全國人大常委會擁有解釋法律的職權,立法法則具體規定了全國人大常委會行使法律解釋權的條件和程序。把《澳門基本法》解釋權賦予全國人大常委會,符合其性質、職能要求和國家法律解釋體制的總體架構;其次,全國人大常委會是我國最高國家權力機關全國人大的常設機構,賦予它解釋《澳門基本法》的權力,既“符合單一制國家的主權原則,也能保障基本法在全國的統一理解和解釋”;再次,全國人大常委會作為國家的法律解釋機關,自上世紀50年代開始依法擁有法律解釋權以來,長期承擔法律解釋工作,自身已積累了豐富的法律解釋經驗,並有能力凝聚和調動各方面的人力物力參與或協助其開展法律解釋工作,足以勝任對《澳門基本法》的解釋。

(二)澳門特別行政區法院的解釋

澳門在回歸之前,其法律解釋制度承繼於大陸法系國家葡萄牙的法律解釋制度。近代以來,大陸法系國家的法律解釋經歷了一個從堅持只有立法機關才有權解釋法律、法院不得解釋法律,發展到以各種形式確認普通法院有權解釋法律並由立法機關予以監督,到最終確認法院(法官)的法律解釋權的複雜的發展過程。目前,大陸法系國家普遍承認法院對法律的解釋權,正如有關學者所指出的,現在西方法學著作中所講的法律解釋,除法律有特別規定外,一般都是指法院(包括憲法法院、行政法院)和法官對法律的解釋。《葡萄牙民法典》等相關法律確認了該國由法院解釋法律的法律解釋體制,在葡萄牙統治期間,《澳門民法典》等相關法律也確認了澳門由法院解釋法律的法律解釋體制。在澳門回歸中國建立特別行政區之後,澳門特別行政區法院繼續沿用這一體制解釋法律,並根據《澳門基本法》的規定,通過全國人大常委會的授權取得瞭解釋《澳門基本法》的權力。這既有利於體現保持澳門法律制度基本不變的原則,也有利於體現澳門特別行政區的特殊法律地位,為在澳門實現“高度自治”和“澳人治澳”提供了重要保證。

(三)澳門特別行政區基本法委員會的參與

由於全國人大常委會是立法機關,其所作的立法解釋要在澳門特別行政區適用,而澳門特別行政區與西方許多國家或地區一樣,對立法解釋並不熟識,甚至有一定的抵觸情緒,如果得不到理解和支持,其權威性和可行性必將大打折扣。並且由於實行“一國兩制”,大陸和澳門分屬不同的法域,全國人大常委會對澳門特別行政區的法律制度和其他情況很難充分、全面瞭解。為瞭解決上述問題,《澳門基本法》採取了一個解決辦法,就是在全國人大常委會之下設立澳門特別行政區基本法委員會,該委員會由6人組成,內地和澳門人士各佔一半。全國人大常委會在對基本法解釋之前,徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會的意見,基本法委員會中的澳門人士可以發揮他們熟悉澳門法律和其他區情的特長,有針對性地對擬解釋的問題進行研究並提出意見,能夠更充分地反映澳門本地的實際情況和各方面的意見要求,協助全國人大常委會行使好基本法的解釋權。因此,澳門特別行政區基本法委員會的參與,必然是《澳門基本法》解釋體制體系架構的應有組成部分。

二,《澳門基本法》解釋體制的基本特點

由《澳門基本法》第143條的規定、澳門特別行政區的政治體制以及澳門特別行政區與中央的相互關係可以看到,《澳門基本法》解釋體制體現出以下四個基本特點:

(一)中央解釋與地方解釋相結合

全國人大常委會是國家最高權力機關的常設機構,是代表全國人民行使國家權力的權力機關和立法機關,是中央國家機關的重要組成部分,其對《澳門基本法》的解釋無疑是一種中央解釋。而特別行政區法院是澳門特別行政區的政權機關,依法在澳門特別行政區行使法定職權,其對《澳門基本法》的解釋無疑是一種地方解釋。作為中央解釋機關,全國人大常委會解釋《澳門基本法》,在以澳門特別行政區實際情況為基礎的前提下,同時必須從全局出發,考慮國家的整體利益,考慮中央與特別行政區的協調。作為特別行政區的政權機關,澳門特別行政區法院解釋《澳門基本法》,在不違反基本法的前提下,則主要考慮澳門特別行政區的實際情況和需要。《澳門基本法》解釋體制,是一種能夠把國家整體利益和特別行政區局部利益兼顧起來,有利於照顧中央和澳門特別行政區雙方特點的制度安排。

(二)立法解釋與司法解釋相結合

《澳門基本法》由全國人大制定和修改,全國人大常委會是全國人大的常設機構,同時也是國家立法機關,它對基本法的解釋,無疑是一種立法解釋。澳門特別行政區法院依法在特別行政區行使司法權,進行審判活動,其在審理案件時對基本法進行的解釋,當然是一種司法解釋。由於參與並熟知基本法制定的全過程,負責基本法的實施監督,站在國家事務、尤其是政治事務的制高點,能夠把握國家生活和社會生活的整體面貌等一系列優勢條件,全國人大常委會對《澳門基本法》的立法解釋應當是一種能夠反映立法原意、反映國家整體利益的法律解釋。由於通過受理大量案件,在對案件的審理中結合實際情況發現問題、解決問題,澳門特別行政區法院對《澳門基本法》的司法解釋應當是一種充滿活力、能夠解決實際問題、有利於具體落實基本法的法律解釋。《澳門基本法》解釋體制,是一種有利於發揮立法機關和司法機關各自特點的制度安排。

(三)分工解釋與一元化解釋相結合

在《澳門基本法》解釋體制之下,雖然全國人大常委會和澳門特別行政區法院都擁有對《澳門基本法》的解釋權,但它們的許可權、性質和效力等都有相應的差別。概括地講,這是一種分工解釋與一元化解釋相結合的解釋。首先,其分工表現在:根據規定,《澳門基本法》的解釋權屬於全國人大常委會。全國人大會常委會授權澳門特別行政區法院在審理案件時對基本法關於澳門自治範圍內的條款自行解釋,對該法的其他條款也可以解釋:全國人民代表大會常務委員會在對《澳門基本法》進行解釋前,徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會的意見。其次,其一元化體現在:澳門特別行政區法院解釋基本法基於全國人大常委會的授權,其解釋權限和效力也受到全國人大常委會解釋的制約;全國人大常委會不僅擁有對《澳門基本

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