宜趁政制發展處理市政政機的代表問題

在一場政制發展的座談會上,有與會者提出探討是否維持行政長官選舉委員會的結構組成特別是原來關於「市政機構成員的代表」的問題。澳門法學協進會會長李煥江指出,《行政長官選舉法》規定,第四界別共有四十人,包括立法會議員代表十六人、澳門地區全國人大代表十二人和澳門地區全國政協委員的代表十二人。但比較基本法附件一的第四界別四十名額內尚包括「市政機構成員的代表」,因而在修改過程中必須考慮當時的法制背景和澳門現況,設法解決上述基本法規定與各法律間的配合,例如應如何落實基本法相關規定,或者藉此修改機會完善相關內容,以消疑慮。公共行政改革諮詢委員會委員何歡顏也認為是次修改行政長官產生辦法過程中,要一併研究行政長官選舉委員會第四界別的市政機構名額要保留還是由其他界別補上。

這確是一個較為現實的問題。因為按照《澳門基本法》附件一第二條的表述,二零零九年之前的行政長官選舉委員會的構成中,在其第四部份的政界代表的四十個名額中,除了立法會議員的代表、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員的代表之外,還有一個「市政機構成員的代表」的。而按《澳門基本法》第九十五條的規定,市政機構是非政權機構,而現存執行市政服務的機構民政總署,是作為特區政府的二級機構之一,不符「非政權性」的定位,因而在實際籌組第二、三任行政長官的過程中,尤其是在《行政長官選舉法》中,是沒有「市政機構成員的代表」的。這就形成了繼民政總署的設立抵觸基本法第九十五條的規定之後,《行政長官選舉法》又一次「另類」的「抵觸基本法」的問題。因此,是否應在這次政制發表的討論中,順道也解決這個問題?看來,應將之列進行政長官向全國人大常委會的報告之中,以避免這種不符「依法治澳」原則的現象繼續下去。

實際上,據坊間傳說,在「民政總署」法律出臺,受到包括本欄在內的一些人士質疑,民政總署不是《澳門基本法》第九十五條所規定的「非政權性機構」,也沒有承擔起基本法第九十五條所規定的受特區政府委託為居民提供文化、康樂服務之後,在內地也引起了有關部門的關注,並有應由全國人大常委會澳門基本法委員會「釋法」之說。但考慮到當時香港方面,全國人大常委會剛為居留權等問題「釋法」,因而不願就澳門的情況也進行「釋法」,以免造成某些負面影響,因而未有進行「釋法」,這就導致這種明顯抵觸基本法的現象繼續存留下去。現在,既然全國人大常委會已不忌諱為澳門事務「釋法」,也就無妨一併解決這個有「違法」之嫌的問題。

從政治學的原理看,所謂「政權」,通常指國家權力,即統治、治理國家(或地區)的權力,是行政權、立法權、司法權的集合。而所謂「非政權性」,就是不享有國家權力,不具有統治、管理國家(或地區)的權力。因此,基本法規定澳門特區的市政機構是「非政權性」的,就不是一級政權機構,不能行使統治權,不具有管理澳門地方政治事務的權力,其公共管理的職能也只能來自政府的授權和委託。

而《澳門基本法》第九十五條規定,「澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務,並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見。」根據這一規定,在澳門特區的行政、立法、司法機關之外,只能設立非政權性的市政機構。這是由於澳門是一個僅有三十平方公里的狹小地區,考慮到澳門實際情況,基本法規定僅在澳門設立一級政權機構,無需再多設立一級政權機構。否則,就會出現機構重疊、效率低下的情況。因此,依據基本法第九十五條設立的澳門特區的非政權性質的市政機構,是不能行使行政、立法、司法權的機構,而只能主要是一個服務性、諮詢性的機構:

一、從市政機構的服務性質來看,澳門特區市政機構,主要受政府委託,為澳門居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務。澳門特區政府將自己負責的某些方面的事務,委託給市政機構辦理,說明政府與市政機構之間沒有行政上的隸屬關係,市政機構不是政府下設的行政機關。

二、從市政機構的服務範圍來看,市政機構僅能就文化、康樂、環境衛生等方面的事務,受政府委託為居民服務。市政機構為社會和居民提供服務的範圍,僅限於與市民日常生活密切有關的領域。

三、市政機構的「非政權性」還表現在它是諮詢性質的機構,而不是決策性機構。澳門特區政府作為一個政權性機構,也有權制定並執行政策。但作為非政權性的市政機構,只能就文化、康樂、環境衛生等方面的事務,向澳門特區政府提供諮詢意見。澳門特區政府在文化、康樂、環境衛生等方面奉行的政策,應由澳門特區政府自行決定。但在決定這些政策之前,應諮詢市政機構的意見。市政機構提供的意見和建議,是諮詢性質的,對澳門特區政府沒有約束力。

另外,為了更好地全面落實《澳門基本法》第九十五條的規定,也應將「文化、康樂、環境衛生」範疇事務的職能全部劃歸民政總署職掌。因為現時文化局所職掌的大部分職能及其所管轄的文化基金、公開影演甄審委員會、演藝學院、中央圖書館、歷史檔案館、澳門博物館等部門,都是屬於「受政府委託為居民提供文化方面服務」的內容。而焚化中心暨汙水處理站辦公室的本身職能及任務,就是屬於「受政府委託為居民提供環境衛生方面的服務」的範疇之內。它與民政總署下屬「環境衛生及執照部」及「道路渠務部」所掌管的市政街道清潔、垃圾收集、渠道疏通等,都是屬於「環境衛生」的範疇,只不過是在「前期收集」與「後期處理」方面有所分工而已。因此,焚化中心暨汙水處理站辦公室亦應移交給民政總署,只不過是為了精簡架構,也可像街道清潔、垃圾收集程式那樣,將其「外判」,使其「私營化」而已。實際上,世界各地的垃圾後期處理,包括焚化爐的營運,也大多是「私營化」的。這不但可促成公共行政機構「消腫」,減少冗員,而且亦可透過私人機構承包經營而節省開支。還有,體育發展局所職掌的大部份業務,以及其管理的澳門運動場及各體育設施,以及體育醫學中心等,也是屬於「受政府委託為居民提供康樂方面的服務」的範疇。都應撥歸民政總署。

倘是在政制發展的討論過程中,由於時間緊、任務急,來不及糾正民政總署「抵觸」基本法「非政權機構」的問題,留待以後再解決,而是單純處理修改行政長官選舉辦法的話,就應像全國人大《關於澳門特別行政區第一屆政府、立法會和司法機關產生辦法的決定》所表述的那樣,在「原政界人士」的部分,將「市政機構成員的代表」剔除出去,從而避免繼續犯下抵觸基本法附件一第二條中含有「市政機構成員的代表」規定的錯誤。

(發自湛江)

發佈留言

發佈留言必須填寫的電子郵件地址不會公開。