親民黨終可成立黨團唯攪局有餘功能有限

在「總統」大選和「立委」選舉投票的一月十四日當天,本欄曾分析過:雖然宋楚瑜心中怨恨馬英九,也曾發誓要拉下馬英九,但倘真的是拉下馬英九之時,卻並非是自己當選,而是讓蔡英文坐收漁人之利,「歷史罪人」的罪名可擔當不起。因此,當「總統」大選的選情真的發展到可能會將馬英九拉下馬的趨勢時,他又害怕了。這就是宋楚瑜的矛盾心理;既希望能拉下馬英九,但又怕真的拉下了馬英九。因而就此而言,對宋楚瑜來說,最理想的結果是,參選到底,馬英九「低空掠過」驚險當勝,他自己也能獲得不少於一百萬的選票,面子還能掛得住;而一些本來準備「總統」票投宋的選民,為了防止重現二零零零年的一幕,最後決定「含淚投馬」,但又覺得對不起宋楚瑜,因而決定分裂投票,在將「總統」票改投馬英九的同時,將政黨票投給親民黨。這樣,宋楚瑜或可收穫既不用做「歷史罪人」,又可讓親民黨「立委」選舉也能跨過政黨票的「門檻」,避免了親民黨遭遇泡沫化,相反還能在「立法院」內成為「關鍵少數」。

而當天投票點票的結果,是最理想的結局。宋楚瑜雖然落選,但親民黨政黨票跨過了百分之五的「門檻」,這就使親民黨可以享受到以下三項「福利」:一、可以獲得分配不分區「立委」議席,實際上獲得分配兩席;二、可以獲分配「政黨選舉補助金」,以每票每年五十元計,親民黨在四年內每年可以領取三千六百萬元的政黨選舉補助金,使黨務經費有了著落;三、在下一次「總統」選舉時,親民黨可以享有由政黨直接提名「總統」、「副總統」候選人的政治權利,屆時包括宋楚瑜在內,親民黨人倘欲參加「總統」大選,就無須再循公民連署方式報名。

實際上,親民黨獲得兩席不分區「立委」和一席平地原住民「立委」,正好滿足了成立黨團的要求,可以成立黨團,成為「立法院」中的「關鍵少數」。

國會黨團,是西方議會制度中的一項主要內容和組織形式。國會黨團是藉由政黨組織力量,發揮整合同黨籍議員意見,及協調不同黨籍議員或其他黨團組織的主張,完成國會集體意思的特別組織。一方面透過內部組織的法律以達成政黨的國會運作功能,另一方面由組織運作產生集體力量與其他黨派在國會的政策決定上發揮競爭、對抗及妥協的影響力,以貫徹政黨的意志。因此,國會黨團的角色,一方面是「政黨在國會的代理人」或「政黨在國會的發言人」,另一方面又是「國會運作的政治橋樑」或「國會政治的統合機器」,後者所言即國會各政黨黨團之間的協商。此外,黨團亦可發揮蒐集立法情報、控制國會議員的各類活動,提供政策研究等功能。

《立法院組織法》第三十三條規定,「每屆立法委員選舉當選席次達三席且席次最多的五個政黨得各組織黨團;席次相同時,以抽簽決定組成之。立法委員依其所屬政黨參加黨團,每一政黨以組織一個黨團為限;且每一黨團至少須維持三人以上。」

《立法院職權行使法》也確立了以黨團為議事的基礎,黨團行為成為該法規範的部分,黨團在「立法院」職權運作上依該法享有三種權利:

一、議案提案權。根據《立法院職權行使法》第七十五條規定,除「憲法」另有規定外,得以黨團名議提案,不受本法有關連署或附議人數的限制。

二、出席黨團協商權。黨團協商的主要目的在於使朝野政黨代表以平等尊重、和諧的協商氣氛,相互交流溝通,折衝妥協,使不同意見加以整合,獲得政治共識,以讓議案圓融順利通過。故《立法院職權行使法》以第十二章「黨團協商」專章規範黨團協商的對象與時機、主持及參與協商代表成員及其比例、協商的程序、相關事項及協商結論的效力。

三、政黨質詢權。根據《立法院職權行使法》第十九條的規定,每一政黨答詢時間,以各政黨黨團提出人數乘以三十分鐘行之。但其人數不佔逾該黨團人數的二分之一。參加政黨質詢的「立委」名單,由各政黨於「行政院長」施政報告前一日向秘書長提出。代表政黨質詢的「立委」,不得再提出個人質詢。政黨質詢時,「行政院長」及各部會首長皆應列席備詢。

在歷史上,曾經有過四十六名「立委」的親民黨,其黨團設有:一、黨團會議(常會、臨時會),由全體黨團成員組成,為黨團的最高決策機關;二、黨團幹部工作會,由黨團總召集人、副總召集人、幹事長及各委員會工作小組召集人組成,為黨團的執行單位,召集人由黨團總召集人兼任;三、黨團紀律委員會,由紀律委員組成,為黨團紀律維護單位;四、黨團委員會工作小組,按「立法院」各委員會設十二個委員會工作小組。但現在親民黨只有三名「立委」,要重新設立上述機構,看來將是力不從心。

黨團的最主要活動和功能,是參加黨團協商。「立法院」黨團協商制度設計的背景,源於國民黨在第三屆「立委」居於脆弱少數時,許多法案經常成為「關鍵少數」癱瘓議事的勒索標的,讓執政的國民黨為動員表決疲於奔命,苦不堪言,逐漸演變出來的對策。一九九九年制定的《立法院職權行使法》第十二章「黨團協商」,使之正式規範化及法制化。

「立法院」在審查議案的過程中,出席「立委」對議案內容有所爭議而難獲得結論時,即交由黨團協商,由該議案的院會說明人(通常為主審委員會的最後一次主持該議案的主席)所屬黨團負責召集,並由各黨團指派代表二人(需經各該黨團書面簽名)參加,該院會說明人為當然代表,並由其擔任協商主席。各黨團指派的代表,其中一人應為審查會委員。但黨團所屬委員均非審查會委員時,不在此限。黨團協商經各黨團代表達成共識後,應即簽名,達成協商結論,並經各黨團負責人簽名,於院會宣讀後,列入紀錄,刊登公報。議案自交黨團協商逾四個月無法達成共識時,由院會定期處理。黨團協商結論於院會宣讀後,如有出席「立委」提議,十五人以上連署或附議,得對其全部或一部提出異議,並由院會就異議部分表決。黨團協商結論經院會宣讀通過,或就異議議決結果,出席「立委」不得再提出異議;逐條宣讀時,也不得反對。

親民黨黨團只有三人,難以完整地發揮上述作用,但仍可扮演「關鍵少數」角色,在黨團協商中卡住法案,使其難產,並進一步癱瘓議會。但是,由於親民黨的三名「立委」均不是立法活動所需專業的人士,因而臨場反應可能欠佳,而要靠宋楚瑜在背後「發功」,因而他們只不過是傀儡而已,而宋楚瑜則是親民黨的「超級立委」,倘若他感到執政黨對他「不尊重」,他就隨時會指揮親民黨黨團「拆爛汙」,癱瘓議會,為進行政治勒索進行鋪墊。

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