撰擬報告宜嚴格執行五部曲所示程序

政制發展的首階段諮詢工作,已於昨日結束。在為期一個月的諮詢期內,相關權責部門收集到並在互聯網上公佈了一千三百多份意見。按照原定計劃,行政長官將會在本月上旬根據收集到的意見,歸納整理後,向全國人大常委會委員長吳邦國呈交關於二零一三年立法會和二零一四年行政長官產生辦法是否需要修改的請示報告,從而正式實施澳門政制發展「五部曲」的第一部「澳門特首向全國人大常委會提出報告」;而在將於二月下旬舉行的第十一屆全國人大常委會第二十五次會議上,將會就行政長官的請示報告作出關於二零一三年立法會和二零一四年行政長官產生辦法有關問題的決定,從而完成「五部曲」中的第二部曲「人大常委會收到報告後,根據澳門實際情況及《基本法》規定作決定」。隨後,就將進入「五部曲」的第三部曲「澳門特區政府向立法會提出修改行政長官及立法會產生辦法的法案,並經立法會全體議員三分之二多數通過」,及第四步曲「澳門行政長官同意」了。在此之前,特區政府將於三月間進行新一輪的全民諮詢工作,向社會各界徵求對修改兩個選舉辦法的具體方案。

相信,行政長官及其幕僚班子,能夠在收集到的意見中,尤其是圍繞著特區政府根據全國人大常委會「釋法」精神所設定的討論題:「一、二零一三年立法會產生辦法和二零一四年行政長官產生辦法是否需要修改?二、二零一三年立法會產生辦法和二零一四年行政長官產生辦法如需修改,那麼,修改應堅持什原則?怎樣修改?」而提出的意見,進行去粗存精、去偽存真的綜合、歸納、概括、提煉工作,整理出一份符合「五部曲」程序,和相關文件規範的報告。

有一些人認為,行政長官呈交全國人大常委會的請示報告,應將此次諮詢活動中收集到的對兩個選舉辦法的各種修改方案建議都羅列進去。這是出於推動澳門特區政制發展的好意,但似乎就不符合政制發展「五部曲」的程序。實際上,作為啟動「五部曲」的法律文件--二零一一年十二月三十一日第十一屆全國人大常委會第二十四次會議通過的關於《澳門基本法》附件一第七條和附件二第三條的「解釋」指出,《澳門基本法》兩個附件中規定的二零零九年及以後行政長官的產生辦法、立法會的產生辦法「如需修改」,是指可以進行修改,也可以不進行修改。上述兩個附件中規定的須經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人大常委會批准或者備案,是指行政長官的產生辦法和立法會的產生辦法修改時必經的法律程序。只有經過上述程序,包括最後全國人大常委會依法批准或者備案,該修改方可生效。是否需要進行修改,澳門特區行政長官應向全國人大常委會提出報告,由全國人大常委會依照《澳門基本法》第四十七條和第六十八條規定,根據澳門特區的實際情況確定。修改行政長官產生辦法和立法會產生辦法的法案,應由澳門特區政府向立法會提出。上述兩個附件中規定的行政長官的產生辦法、立法會的產生辦法如果不作修改,行政長官的產生辦法仍適用附件一關於行政長官產生辦法的規定;立法會的產生辦法仍適用附件二關於立法會產生辦法的規定。這就確定了「五部曲」中的第一部曲,是解決兩個選舉辦法「是否需要修改」的問題,而不是「修改方案」的問題。因此,報告就應緊緊圍繞著「一、二零一三年立法會產生辦法和二零一四年行政長官產生辦法是否需要修改?二、二零一三年立法會產生辦法和二零一四年行政長官產生辦法如需修改,那麼,修改應堅持什原則?怎樣修改?」而進行擬撰,而無須將各種修改方案而且強制進去。

當然,到了三月間進行的第二期諮詢期,特區政府則應全面廣泛地聽取各種不同修改方案,並據此而經過歸納整理成主流方案後,撰寫提交給立法會的《行政長官選舉法》與《立法會選舉法》的修改法案。在經履行第三部曲「澳門特區政府向立法會提出修改行政長官及立法會產生辦法的法案,並經立法會全體議員三分之二多數通過」,及第四步曲「澳門行政長官同意」之後,再履行第五部曲「由特首上報人大常委會批准和備案」,才算完成整個修法程序。而在履行第三、四部曲,亦即對兩個選舉辦法進行具體修改時,是無需將修改法案報告全國人大常委會的。因此,各界社團和人士在今次諮詢活動中所發表的各個修改方案,並非是屬於第一部曲亦即行政長官向全國人大常委會呈交報告的內容安排,因而無須將之羅列進去。

實際上,參照香港首任特首董建華履行「五部曲」中第一部曲所呈交的請示報告,就是緊緊圍繞著全國人大常委會的「釋法」而撰寫,並提出了在修改兩個選舉辦法時,必須顧及下列因素:一、必須聽取中央的意見;二、政制發展的方案必須符合基本法規定,不能輕言修改基本法規定的政治體制的設計和原則;三、不能影響中央對行政長官的實質任命權;四、必須鞏固以行政長官為首的行政主導體制,不能偏離這項設計原則;五、達至普選的最終目標必須循序漸進,按部就班,步伐不能過急,要根據特區實際情況,以保持繁榮穩定;六、衡量實際情況時,必須考慮市民訴求,亦要檢視其他因素,包括特區的法律地位、政治制度發展現今所處階段、經濟發展、社會情況、市民對「一國兩制」及基本法的認識程度、公民參政意識、政治人才及參政團體成熟程度,以至行政立法關係等;七、必須有利於社會各階層在政治體制內都有代表聲音,並能通過不同途徑參政;八、必須確保能繼續兼顧社會各階層利益;九、不能對現行載於基本法的經濟、金融、財政及其他制度產生不良影響。其本文是沒有提及到本應在第三部曲時才涉及到的各種修改方案的。

因此,董建華的報告,尤其是其所提出的幾個原則,是值得參考的。但也不能照抄照搬,因為《澳門基本法》的相關規定與《香港基木法》不完全相同,尤其是在立法會的產生辦法方面,有著明顯的差異,因而不適用「達至全面普選」的提法。

也有人提出,報告除了涉及二零一三年立法會和二零一四年行政長官的選舉辦法之外,還應要有長期規劃。然而,飯是一口一口吃的,心急吃不了熱飯。按照全國人大常委會「釋法」的精神,目前應當先行處理好急在眉睫的二零一三年立法會和二零一四年行政長官的選舉辦法的修改問題。否則,由於涉及到太多的不同利益,必然會遇到激烈的爭議、角力,有排拗都未能拗完,因而將會影響對二零一三年和二零一四年兩個選舉的安排。因此,應是首先解決了「二零一三」和「二零一四」的問題之後,再根據實際情況,除圖逐步安排。何況,既然第一部曲的報告連「二零一三」和「二零一四」的具體修改方案都不會寫進去,又何談「長期規劃」?!

實際上,比照二零零四年四月二十六日第十屆全國人大常委會第九次會議通過的《關於香港特區二零零七年行政長官和二零零八年立法會產生辦法有關問題的決定》,本月底第十一屆全國人大常委會第二十五次會議所通過的「決定」,可能也只是對二零一三年立法會和二零一四年行政長官產生辦法的修改作出決定,而不會涉及日後各屆的產生辦法。故此,也就更沒有必要將「長期規劃」寫進報告去。

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