主導權和提案權是兩個不同概念不容混淆 主導權和提案權是兩個不同概念不容混淆

筆者曾經分析認為,政制發展是一場深刻的公民教育(見一月十九日本欄)。而到了今日,我們又更清晰地看到,政制發展討論更是一場深刻的法制及中央與特區關係的教育。

實際上,從已經進行的政制發展討論的全過程看,經過首階段的政制發展討論,使到大多數澳人清晰地認知到幾個重大原則問題,而這幾個重大原則問題是過去長期被忽略的:包括澳門特區的政治體制是中央創制與授予的,因而作出任何改動,其主導權都屬於中央。當全國人大常委會副秘書長喬曉陽和澳門中聯辦明確指出,修改基本法附件一和附件二兩個產生辦法必須先行經過全國人大常委會釋法時,雖然曾有人予以質疑,但經過政治發展討論之後,喬曉陽和中聯辦的「主導權在中央」論述,已經獲得廣大澳人普遍認同和接受,連「民主派」社團也不例外。同樣,在正式啟動政制發展「五部曲」後的第一部曲,即特首崔世安致函全國人大常委會委員長吳邦國,請示的是是否修改基本法附件一和附件二,及修改的原則,而不是人們更感興趣的各種具體修改方案的程序,也已廣為人們所領悟和接受。

這些,對於增強澳門特區居民對「一國」的認識,是十分重要的。實際上,過去一些人強調「兩制」較多,而往往忽略了「一國」的問題。這裡尚且不說「一國」是「兩制」的基礎,沒有「一國」就沒有「兩制」的基本原則問題,就是站在實務角度,從中央與特區關係看,除了人們已經認知的外交、國防等是屬於中央政府的專有權力之外,還有許多表面上看似乎是屬於特區高度自治權的事務,其實還是直接或間接屬於中央的專屬權力的。

比如立法權,表面上看應是屬於澳門特區的高度自治權,但其實並非完全準確。從廣義上說,在直接立法權方面,中央享有對澳門特區的立法權,包括制定、修改、解釋基本法,及決定全國性法律在澳門實施等的直接立法權;而在間接立法權方面,由於澳門特區的立法權源自於國家最高權力機關的授予,因此全國人大常委會有權對該權力的行使進行監督,亦即澳門特區立法機關所制定的法律,必須報全國人大常委會備案。雖然備案不影響該法律的生效,但全國人大常委會在徵詢其所屬的澳門基本法委員會的意見後,如認為澳門特區立法機關制定的任何法律不符合基本法關於中央管理的事務及中央與澳門特區的關係的條款,可將有關法律發回,但不作修改;經全國人大常委會發回的法律立即失效。這種備案權制度和發回權制度,就是屬於中央的專有權力。

又如行政權,除了澳門特區享有的屬於高度自治權範圍內的行政權之外,中央也擁有對澳門特區的行政權,那就是任命行政長官、主要官員、檢察長及澳門基本法委員會委員的權力,這是一個實質性的權力。還有決定權,即全國人大常委會宣佈澳門特區進入緊急狀況的權力,全國人大決定澳門特區的全國人大代表的選舉辦法的權力,全國人大常委會認定澳門原有法律以及澳門特區新通過的法律是否同基本法相抵觸的權力,中央人民政府決定某些國際協議是否適用於澳門特區的權力,中央人民政府主管部門對內地居民定居澳門特區的人數的決定權,還有對中央各部門和各省、自治區、直轄市在澳門特區設立機構的批准權。

在司法權方面,雖然基本法已授予澳門特區享有終審權,表面上看似乎是國家最高審判機關和檢察機關不對澳門特區司法機關的司法活動實行監督,但中央仍在兩個方面保留對澳門特區的司法權,其一是備案權和任命權,即終審法院院長和法官的任命和免職須報全國人大常委會備案,檢察長經由中央人民政府任命;其二是管轄限制權,如澳門特區法院對國防、外交等國家行為沒有管轄權。

遺憾的是,直到現在,仍有人要挑戰中央的專有權力。比如,當全國人大常委會澳區委員賀一誠指出,澳門若要普選特首,必須啟動龐大的修法程序,而且主導權不在澳門,故而本澳現時沒有條件普選特首。立法會議員區錦新卻斥責這是「錯誤理解」基本法,並以《澳門基本法》第一百四十四條關於「本法的修改提案權屬於全國人民代表大會常務委員會、國務院和澳門特別行政區」對規定為由,聲稱「所以不能說主導權不在澳門」。

很明顯,區錦新是將「主導權」與「提案權」兩個不同概念和程序混為一談了。實際上,區錦新所引述的基本法第一百四十四條條文內容所規範的是「提案權」,可賀一誠所說的是「主導權」,但區錦新卻將「主導權」硬拗為「提案權」,比陳水扁的「硬拗功」還要厲害。這是一種的偷換概念的伎倆,就像他去年初將硬要將在憲政體制上,屬於省級行政區劃的澳門特區,硬拗為屬於縣級市行政區劃的「不設區的市」一樣。

實際上,修改基本法的主導權在中央。既然連相對簡單的修改基本法附件一、附件二的主導權,都已是掌握在中央的手中,只有全國人大常委會作出「釋法」決定,並對澳門特首關於是否修改,倘可以修改應遵循什麼原則的請示報告作出決定才能進行修改,並應按全國人大常委會所決定的原則進行修改,這就凸顯了中央的主導權。這就解釋了,為何從表面上看,修改附件二好像是與中央沒有任何關係,只須在修改後向全國人大常委會備案就OK了,但實務上還須先行「釋法」,並由行政長官向全國人大常委會報告並獲決定後,才可進行餘下程序的原因。

那麼,要修改基本法的本文,就更不能不經過上述的凸顯中央主導權的程序了。而且,修改附近一和附件二因為法定程序相對簡單,凸顯中央主導權是由全國人大常委會來行使;而修改基本法本文的法定程序則要嚴謹得多,凸顯中央主導權的行使單位的位階就要比全國人大常委會更高,即是全國人大。實際上,《中華人民共和國憲法》第六十二條規定,制定和修改基本法是全國人大的職能。《澳門基本法》第一百四十四條也作出了明確規定:「本法的修改權屬於全國人民代表大會」。《中華人民共和國立法法》第七條第二款規定,「全國人民代表大會制定和修改刑事、民事國家機構和其他的基本法律。」

何況,區錦新所引述修改基本法本文的「提案權」,亦即屬於澳門特別行政區行使的部分,是須經全國人大澳區代表的三分之二多數,立法會全體議員三分之二多數和行政長官同意後,交由澳門特區出席全國人大代表會議的代表團向全國人大提出,就已比修改基本法附件一和附件二,在經過全國人大常委會作出可以修法的決定之後,是由行政長官向立法會提交修法法案,要複雜龐大得多。

不過,區錦新提出這麼一個完全違背中央與特區關係的問題,並非沒有「貢獻」,它至少起到向人們敲響警鐘的作用:應當進一步瞭解「一國」與「兩制」的關係,不要以為「高度自治」就是「完全自治」。澳門特區的高度自治是中央授予的,而不是與生俱來的。即使是在處理澳門高度自治權事務的過程中,也須注意維護中央的專有管轄權。

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