中山大學港澳珠三角洲研究中心研究員 陳麗君

儘管回歸後，澳門特區政府管治較作為回歸前夕陽政府的澳葡政府，已經有很大改進，但是其施政狀況仍然不盡人意，包括施政效率不高及政府民望也不高等等，可以說遠未達到科學施政水平，其中重要原因在於“公眾參與”不足。

一、關於“公眾參與”

“政府管治”與“公民參與”的關係日益密切。隨著國際及各國形勢日益複雜化，利益日益多元化，政府管治受到的挑戰也日益增多，因此不少國家與地區適應形勢變化，政府管治已經從過去的僅依靠政府進行管治的單一模式，向政府與公眾合作的多中心管理模式轉化。在現代社會，公眾對政府政策的知情權、參與權、表達權、監督權是公共決策科學化、民主化的重要保障，因此“公眾參與”在科學決策中地位非常重要。所謂“公眾參與”，是政府主動開放決策執行過程讓公眾發表意見的一個過程，以及通過政府與公眾雙向交流互動，由公眾影響政府的決策過程。在經濟社會發展中，越來越多政策關係公眾的切身利益，只有使公眾參加決策過程’才能讓政府獲得豐富資訊並綜合權衡各方利益，制定出對各利益主體造成最小影響的公共政策，才能避免公眾與政府、公眾與公眾之間的衝突，增強政策的權威性、科學性和有效性，促進社會公平的實現和提高公共政策品質。公眾參與程度越高，公共政策所引發的社會風險越小，阻力也越小，政策成功的可能性也越大。

公眾參與的基本條件，一是資訊公開即提高政府施政透明度，二是利害相關人與公眾的參與，這二者是關鍵因素，其中政府提高施政透明度是前提，只有政府提高施政透明度，公眾才可能參與進去，而公眾參與又必然促進政府進一步提高施政透明度，形成一種良性迴圈，推動政府與公眾的良性互動。“公眾參與”的方式包括聽證會、公開論壇、諮詢會、問卷調查、說明會、工作坊、圓桌會議等等。不同的國家公眾參與的方法也不相同，而聽證會是西方國家常用的相對簡單和有效的公眾參與方式。聽證制度起源於英美法系的自然公正原則，最初適用於司法領域，其形式就是在訴訟案件中，由司法官審查控辯雙方提交的證據，聽取雙方的意見後居中作出裁判。後來，一些國家和地區在立法領域、行政領域也借鑒或引入了這一制度，而最早則出現於英美，聽證會模擬司法審判，由意見相反的雙方互相辯論。行政聽證，其結果通常對最後的處理有約束力，即是說，凡在聽證會上提出的意見，決策者必須在最後裁決中作出回應，否則相關行為可能因此而無效。立法聽證會上的雙方意見與辯論結果不一定完全被採納，但是其不僅可以讓公眾參與和瞭解有關政策，而且對議員投票有很大影響力。因此，聽證會制度通過吸納各方利益參與社會公共事務，可協調各方力量，使政策更加公平。目前聽證制度已經成為世界各國普遍採用的一種“公眾參與”制度，中國內地也已經採用。

二、回歸後澳門公民參與度提高，政府管治狀況改善

澳門回歸祖國，實行“一國兩制”、“澳人治澳” ，這激發了特區政府管治的自主性與積極性，尤其是澳門“公眾參與”的積極陸，這為澳門“公眾參與”提供了極好機會。

(一)強化了諮詢委員會制度

回歸後，政府先後成立了不少諮詢委員會，加強了政府與民間的溝通交流。 2001年11月設立了民政總署諮詢委員會，同年12月成立了醫療改革諮詢委員會等等，到2005年底，由行政長宮或司長領導、監督、協調的法定諮詢組織已達29個，加上個別部門的諮詢組織，如民政總署諮詢委員會，及兼具決策與諮詢功能的行政吸納組織，如環境委員會、消費者委員會等，數目更多，諮詢組織所提供的政治職位超過42 l個。諮詢組織成員均為社會人士，沒有固定薪酬。

2006年度的行政長官施政報告提出，“全面檢討諮詢機制，革新、優化既有諮詢組織的功能，同時建立一個面向各層面、各個階層的，具有廣泛的民意代表性和充分專業權威性的全新諮詢機制。”為此，政府設立專門小組，重新審視29個諮詢組織的功能，並按不同性質作出調整，合併部分類似組織，如合併經濟委員會及人力資源委員會。經過調整，增加更多專業人士並強化了功能，如婦女事務諮詢委員會設立了3個小組，婦女政策、婦女法律推廣、建立和諧家庭等，使各諮詢組織更好地發揮諮詢功能。

(二)通過政府服務暨資訊中心、社團代表諮詢會等等，加強了政府與民間溝通

2000年特區政府行政暨公職局下設公眾服務及諮詢中心，向市民提供行政手續等政府資訊，同時轉介市民向政府提出的建議，成為公眾與政府交流的窗口與橋樑。

政府施政政策尤其是重大政策或法案出臺，也會諮詢民意，回歸後行政長官每年作出施政報告前都會請學者專家和社會人士座談，諮詢意見;2000年澳門衛生局還邀請來自美國的顧問公司對澳門醫療保健制度進行研究，該年1 1月完成初步的諮詢文本並公開派發，以公開的形式就醫療保健制度向公眾、傳媒及醫療界廣泛徵詢意見;2003年澳門教育制度法律頒佈12年之際，特區政府教育暨青年局就教育制度問題，通過與各教育團體的介紹會議、書面意見集，講座或公聽會等收集意見；2004年就《醫療事故法》的立法工作向公眾諮詢了兩個多月，透過公開諮詢、聽證會及解釋等形式徵求公眾意見;2010年下半年對《土地》進行修訂，為此展開了多輪諮詢工作，其中2010年12月中旬開始為期一個半月的第二輪公眾諮詢，邀請40多個社團及市民代表諮詢，且透過電郵、書面等管道聽取民意。

像基本法23條立法、政制改革這樣的重大法案，更是廣泛諮詢民意。 2008年10月公佈23條諮詢文本，經過廣泛諮詢民意，2009年2月在立法會通過《維護國家安全法》。關於2009年政制，政府在諮詢民意後，做出決定，2009年行政長官與立法會選舉方法仍然採用上屆方法，但是修訂了本地選舉法律以加強打擊賄選。關於未來政制，2010-2011年，政府透過傳媒、學術研討會、政府網頁、社團遞交的信、議員書面質詢’以及舉行工作會議等方式，持續收集民意，至2011年4月止，共收集到120份意見。

(三)採用“公聽會”等增加公民參與

根據基本法第55條第(15)項規定，行政長官有權根據國家和特區的安全或重大公共利益需要，決定召開聽證會。

澳門特區政府聽證制度主要是公眾旁聽制度，簡稱公聽制度。2008年11月特區政府建立了土地免公開招標時的公聽制度或旁聽制度，凡落實鼓勵產業適度多元化政策，如發展旅遊娛樂博彩等，雖然可豁免公開招標，但必須事先進行公開聽證，即邀請有關申請人出席公開旁聽會介紹方案內容。政府按申請個案數量不定期舉行公開旁聽會，參加旁聽會的政府人員來自土地工務運輸局的人員及相關政府部門，同時邀請土地發展諮詢小組參與，政府透過土地工務運輸局網站及報章刊登公告，公眾只需預先報名留座便可參與旁聽，會議以即時轉播方式舉行。首場“土地批給公開旁聽會”於2008年11月7日舉行，是對位於澳門半島的外港新填海區一幅地的批地申請進行公聽，吸引逾百人旁聽o 2009年3月第二次公開旁聽會’邀請兩幅土地的發展商公開介紹土地利用方案，2009年6月舉行了第三次土地批給公開旁聽會議。政府從2009年開始處理閒置土地，2011年3月行政長官已批准對五幅閒置土地啟動宣告批給失效的程序並將展開相關聽證。2010年下半年至2011年初政府修訂(土地法)，其中提高公眾參與程度，容許公眾在公聽會或解釋會上提出問題。

(四)提高政府運作透明度

政府制定政策或法案諮詢民意，這已是增加了政策透明度。在“歐文龍案”後，政府回應公眾提高批地透明度的要求，建立了“土地批給公開旁聽制度”，對涉及重大專案及改變土地用途申請均召開聽證會，這就增加了政府批地的透明度。對於修訂《土地法》，政府表示，會“積極完善旁聽制度及探討將土地發展諮詢小組會議的內容公開及讓更多不同界別的人士參與的可行性，增加土地批給資訊的透明度。”

為適應澳門新形勢，第三屆特區政府在施政報告中將建立“陽光政府”作為施政安排重點，2010年以來，特區政府落實了一系列與建設“陽光政府”有關的具體措施，包括設立政府發言人制度，並且在局級部門設立了新聞及公共關係協調員’負責收集和反映民意。經過初步實踐，已逐步完善政府與傳媒間的互動，並提高了發佈資訊主動性和增強了部門間的協調，在對突發事件及影響公共利益的事件資訊發佈上也在不斷加快反應速度。第三屆政府還修訂《廉政公署組織法》及《財產申報法律制度》，包括啟動官員財產資料適當公開機制的立法程序’加強公眾對公共部門和公務人員的廉政監察;並發表《公共政策諮詢規範性指引》諮詢文本，該指引涵蓋公共政策諮詢的原則、規劃統籌、回鱸總結等.這些顯示出第三屆特區政府在增加政府運作透明度與公眾參與方面的決心。

(五) “公眾參與的積極性”提高，立法會也加強了反映民意

現在澳門公眾參與積極性已經大幅提高，參與社團及選舉活動人數眾多。澳門雖然人口僅55萬，但社團卻超過二千個，以人口比例計算，為世界之最。從1 984年第三屆立法會華人選民資格降低開始，參與選舉的人越來越多。從下表可見，1992年以來澳門立法會直選投票人數不斷增加，投票率提高很快，表明居民參與選舉的熱情不斷提高。

公眾也越來越多地關心和參與民生政策的討論，例如佑漢公園舉辦的論壇越來越多，參與人數也越來越多，佑漢新村社區經常舉行關於政府民生政策討論的居民論壇，參與的居民也越來越多。 2010年中發生“輕軌經倫敦街遭遇居民反對”事件’新口岸居民專門成立澳門社區發展協會，通過論壇、向政府請願、遊行示威等方式，反對輕軌規劃選擇經倫敦街與波爾圖街。在第三任行政長官崔世安競選公聽會上，與會者普遍希望其廣納民意，多加舉辦溝通交流活動，加大市