本澳政制發展應與時俱進(四)

劉紹滿

眾所周知,《澳門基本法》對澳門特別行政區的政治體制已作出規定,本澳展開政制發展的工作,就必須全面貫徹落實“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的基本方針,並需要根據《澳門基本法》的規定,審慎地處理政治體制發展問題。本澳回歸祖國十三年以來的實踐證明,《澳門基本法》確定的澳門特區政治體制符合本澳社會實際,也有利於本澳長期繁榮發展及和諧穩定及符合廣大本澳居民的根本利益。

其實《澳門基本法》附件一“澳門特別行政區行政長官產生辦法”第七條規定,“二○○九年及以後行政長官的產生辦法如需修改,須經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人民代表大會常務委員會批准。”澳門基本法附件二“澳門特別行政區立法會的產生辦法”第三條規定,“二○○九年及以後澳門特別行政區立法會的產生辦法如需修改,須經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人民代表大會常務委員會備案。”兩個附件都提到在二○○九年及以後兩個產生辦法“如需修改”可依據相關程式處理。那麼怎樣理解和認定“如需修改”的問題呢?另外,我們必須清楚的問題就是,由於澳門基本法附件一第七條和附件二第三條與香港基本法附件一第七條和附件二第三條規定基本一致,因此,全國人大常委會對香港基本法兩個附件的解釋,並由此確定的處理香港政制發展的程式,無疑對澳門處理相關問題具有啟發意義。但是,澳門基本法與香港基本法是兩部法律,對香港基本法的相關解釋規定不能直接引用於澳門基本法,因此,澳門在處理政制發展問題上同樣需要由國家最高權力機關對澳門基本法中“如需修改”的具體內涵和由此引伸出的程式問題加以明確。對澳門來說,政制發展也必須要在基本法規定的框架內,按照基本法所規定的原則來處理。澳門有澳門的實際情況,澳門基本法對行政長官的產生辦法和立法會的產生辦法所做的規定和香港是不一樣的。

全國人大常委會去年底就基本法附件一、附件二,即行政長官、立法會產生辦法作出解釋後,特區政府就二○一三年立法會、二○一四年行政長官產生辦法要否修改?如要修改,應堅持甚麼原則?怎樣修改?展開為期一個月的諮詢意見,期間收到二千六百九十二份意見書。政府已整理、分析完畢,特區政府完成政制發展首階段座談會意見收集,行政長官前日向全國人大常委會提交報告,預計全國人大常委會將在月底舉行的會議上決議。有澳區全國人大代表稱,報告實事求是,有信心會獲全國人大常委會通過,讓澳門政制發展向前走。全國人大常委會委員長會議月中舉行,料會將澳門政制發展報告列入月底舉行的常委會會議議程中,並進行決議,好讓澳門政制發展進入“第三步曲”。 澳門廣大居民均有意願修法,並對修法的大原則取得共識,相信全國人大常委會會根據報告書客觀審議,認同澳門居民的意願。因時間緊逼,特區政府三月要開展方案諮詢,現應做好準備,廣泛收集意見,制訂方案讓社會進一步討論、完善。深信澳門居民關心政制發展,定能在基本法框架下,客觀、實事求是地制訂出適合澳門整體發展的政制方案。特區政府應做好下一階段的方案諮詢工作,更廣泛鼓勵更多居民討論、參與政制發展。特區政府應進一步擴大諮詢面,可增加公諮詢場次,更要廣泛發動社團、機構等,動員更多居民透過各種管道討論、提意見,讓政制發展方案更具群基礎、更符合民意,順利通過立法會審議。

有政府當局收集的意見中,就有多數意見認為,應以等額方式適當增加立法會直接選舉及間接選舉產生的議席,委任議員名額不變,以吸納更廣泛階層人士的均衡參與,使選舉能充分反映民意及代表各界利益;為政治人才培養創造條件,為有志於公共事務的人士提供參政平臺,進一步提高市民的公民意識和政治能力,為政制發展奠定更為堅實的基礎。至於如何增加則有不同看法,包括直接選舉和間接選舉的議員應等額增加多少,以及對於增加的間接選舉議員應在界別分配中如何作出調整等。也有意見認為,二○一三年第五屆立法會的直選、間選及委任議員的名額均無需修改。還有意見認為,應只增加立法會直選議員的名額,不增加間選議員的名額;在增加直選議員的同時減少非直選議員的名額,從而使直選議席達到全體議員的半數;以及逐步過渡到全體立法議員均由直選產生。另外,有意見認為,在增加立法會間選議員的同時,應適當調整間選議員的界別劃分和完善選舉方式。

另外,還有多數意見認為,應適當增加行政長官選舉委員會委員的名額,從而進一步體現選舉委員會的廣泛代表性、提高行政長官選舉的民意基礎。至於應增加多少名額則有不同的看法。同時,對於新增選舉委員會委員的分配和界別劃分亦有不同的看法,包括應使青年有較多的機會,更多考慮專業界、勞工界、社會服務界等界別人士。也有意見認為,二○一四年行政長官選舉,應將選舉委員會改為提名委員會,並由其提名,讓澳門特區永久性居民一人一票選舉產生。

其實對政制發展的問題,附近國家及地區都有借鑒之處。新加坡是一個有著濃厚儒家思想的家國,在文化背景上與澳門相似。在東亞的政治發展模式中,新加坡是一種體制內民主化的模式,而菲律賓、印尼、泰國、韓國和中國臺灣地區則是通過政權更迭而實現多元民主的模式。對比較政治研究而言,觀察新加坡威權體制中的民主因素,進而分析新加坡在高度現代化的情況下保持這一體制、實現政治發展的原因是一個值得關注的議題。從政治制度來看,新加坡自治後對英國殖民地時期制度的民族化改革中,文官制度、政黨制度和法律制度的延續與變革具有重要的意義。

在政府當局舉辦的八場政制發展諮詢會中最為突出的一個詞就是“民主”的問題,廣大市民都期望本澳以後的行政長官選舉及立法會選舉除依照基本法及中央政府的決策之外,更需要在公平、公正的民主環境下進行。行政長官與立法會選舉在民主的制度下進行,就會避免了“小圈子選舉”的質疑。民主政治先產生於西方。經過一、二百年的演進,西方民主才進化到當代那種所有合格選民都能參與的大眾民主。西方民主在很長的歷史時間裏,都僅僅是精英民主,是少數民眾參與的民主。現在人們所看到的大眾民主的歷史並不很長。人們也很容易觀察到,在西方之外很難在發展中國家看到猶如西歐和北美社會那樣的優質民主。在亞洲,日本是第一個優質民主。除日本外,亞洲的民主進程道路並不平坦,一些社會過分地學西方民主,甚至模仿西方,但民主制度的運作問題很多。日本之所以成為優質民主,主要是因為日本的民主能夠結合其民族文化和傳統制度特色。在很多發展中國家,民主的重點並不在於做蛋糕,做大蛋糕,而是分蛋糕,多分蛋糕。社會經濟得不到發展,而各種政治力量又想多分蛋糕,因此民主往往和暴力聯繫在一起的。新加坡不一樣,在很大的時間裏,民主的重點在於產生一個有效和具有政治合法性的政府,而政府的重點在於做蛋糕,並把蛋糕做大。這就是學界所說的發展型政府。政府通過發展(做蛋糕、把蛋糕做大)、讓人民分享蛋糕,而獲取人民的信任。

“一國兩制”思想作為鄧小平理論的一個重要組成部分,已經成為我們國家的一項基本國策。在“一國兩制”方針指導下,我國順利地恢復了對香港和澳門行使主權。幾年來,“一國兩制”的正式實施獲得國際社會的普遍好評。這些成功的實踐充分證明,“一國兩制”方針是正確的,具有強大的生命力。近年來,本澳社會對政制發展有不同要求,存在不同的認識,這是正常的。但有些人打著“民主”的旗號,極力鼓噪提前修改基本法,提前舉行立法會和特首普選等,甚至還有個別人挾洋自重,則是不利於本澳政制發展的。鄧小平的“一國兩制”思想對於本澳政制發展仍具有重大現實意義。

本澳將來根據《基本法》規定,推動民主政制發展,不僅僅只是增加行政長官選委員名額與增加立法會直選、間選議席,能使立法會更具廣泛代表性,進一步落實“澳人治澳”。社會各界亦應充分認識“五部曲”,理解特區政府與中央政府在處理政制發展問題上的權責關係,並充分認識修法的根本目的,並非修改原有政制基本框架,是在原有基礎上進一步強化均衡參與,使行政長官和立法會獲得更廣泛的社會認受性,使循序漸進發展民主政製成為澳門社會的共識。

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