澳區全國人大代表應接受選舉會議監督

自全國人大常委會辦公廳發布《公告》,標誌著澳門特區選舉第十二屆全國人大代表的活動開始啟動後,引發各方人士的關注。而現屆澳區全國人大代表招銀英則建議,現屆澳區人大如果參選,可把任職人大時的工作列出並公佈,讓更多澳門居民認識人大代表作為溝通和橋梁的作用,希望獲得更多市民支持。

招銀英代表的這番話,涉及到對人大代表的監督問題。實際上,我們平時所說的監督,大多是議會監督、行政監督、司法監督、政黨監督、新聞監督、輿論監督等、公民和社團監督等,都指的是對當政者的監督。這固然是沒有錯,但卻忽略了另一個也是很重要的監督,就是對民意代表的監督,其實這也同樣重要。而且,民意代表不管是產生於直接選舉或間接選舉,都是由民主選舉產生,就得接受其選民或選舉單位的監督。在直選而言,是需面對其所在選區的選民;在間接選舉方面,則是面對其選舉單位。因此,在西方民主國家和地區,就有「官員怕議員,議員怕選民」之說,因為民意代表倘若做得不好,下次選舉就將會被選民們拋棄。

全國人大代表同樣也應接受選民或選舉單位的監督,而且這也有法律依據。實際上,《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下簡稱《代表法》)第四條第五款就規定,代表應當「與原選區或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯繫,聽取和反映他們的意見和要求,努力為人民服務。」《代表法》第六條又規定,「代表受原選區選民或者原選舉單位的監督。」《代表法》第四十五條規定,「代表應當採取多種方式經常聽取人民群眾對代表履職的意見,回答原選區選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問,接受監督。」這些,都是人大代表必須遵守和接受監督的法律條款。人大代表是受選民之托,代表著廣大人民群眾去實現人民當家作主的,人民當然應該知道人大代表執行其代表職務的情況。受人民之托理所當然地應向受託人彙報工作,接受監督。

實際上,人大代表的一切權力來自於人民,只有把人大代表的權力置於人民的嚴格監督之下,才能真正實現人民對國家以及社會事務的間接管理。而從現實情況看,人大代表是由人民群眾選舉產生的,當然要接受人民群眾的監督。而監督的內容和形式,據由中國民主法制出版社出版的《人大工作手冊》指出,根據法律規定,選民或者代表的選舉單位對人大代表的監督,重點是人大代表依法執行代表職務,參政議政行為的監督。檢查他們是否履行了代表職責,是否有失職行為。具體內容包括:一、對人大代表在會議期間行使各項權力實行監督。檢查代表是否依法行使權力,有無越權或濫用權力的行為。二、對人大常委會在閉會期期間開展代表活動實行監督。檢查代表在自己生產、工作崗位和社會活動中,是否帶頭宣傳法律、法規,宣傳人民代表大會的決議、決定,協助憲法和法律的實施;檢查代表是否依法開展有效的視察、檢查和調查活動,發揮了代表作用。三、對人大代表履行密切聯繫群眾的義務進行監督。檢查代表是否經常聽取人民群眾的意見和要求,及時地反映人民群眾的呼聲和願望;是否能廣泛地聯繫人民群眾,及時地溝通人民群眾與國家機關之間的聯繫,推動政府改進工作。四、對人大代表道德品行的監督。檢查人大代表是否有違法亂紀、以權謀私、為政不廉、品行不端的行為,保持人大代表的良好形象。

《人大工作手冊》又指出,監督的形式,一是聽取代表的工作匯報,組織評議代表,或向代表提出批評、意見和建議。二是罷免,罷免是對代表最嚴厲的監督形式。在何種情況下罷免,法律沒有明確規定。一般有兩種情況:一種是代表有違法犯罪行為或工作嚴重失職。第二種是代表未能很好地履行職責,不起代表作用,失去了選民和選舉單位的信任。

目前在內地,正在逐步建立和完善代表工作制度,做到對代表履職監督有章可循。具體做法是,一、聯繫選民制度。量化代表聯繫選民數量,反映選民建議、意見,協助選民解決有關問題。原選舉單位和選民可以向人大常委會及其工作機構提出對代表的質詢案,要求代表限期作答。二、述職評議制度。代表定期向原選舉單位和選民彙報執行代表職務的情況,聽取意見,接受評議。三、公開公示制度。代表的聯繫方式和執行職務的活動應通過一定途徑公開,增強監督的透明度。四、代表資格終止和罷免撤換制度。除《代表法》規定的資格終止條款外,還可通過人代會就代表在執行職務的其他方面作出有約束力的規定,對代表履職情況做出定量的規定,對達不到要求的進行勸辭、罷免。五、代表激勵制度。可以對代表履職情況進行考核,可以每年評選一次履職先進典型進行集中宣傳,建立代表履職檔案,認真記錄代表參加會議、視察、聯繫選民、接訪選民的情況,對代表履職情況在一定範圍內適時通報;對履職特別優秀的代表可以由常委會黨組向有關部門推薦。五、代表評價制度。及時總結代表工作情況,對那些認真執行代表職務的,可以推薦為下一屆代表候選人,對那些履職不積極的不再推薦為代表候選人。

在印象中,雖然澳門特區尚未對全國人大代表實施上述履職和監督制度,但中聯辦每年在全國「兩會」後,有召開「兩會」報告會,及有若干人大代表向其所在社團進行匯報。誠然,與內地的機制相比,仍是並不足夠的。幸好,澳區全國人大代表梁維特有自覺地經常向其選民--選舉會議成員進行匯報,說明他在過去的一段時間內,已提交的議案數量及其內容,並在「兩會」開會前,寫信諮詢選舉會議成員的意見,供其向全國人大反映。劉藝良、崔世平也有進行同樣的工作,但其量和質則不如梁維特。其他的代表,則鮮有進行此類活動。因此,還應落實貫徹《代表法》的相關規定,將其履職情況向選舉會議成員作匯報,並接受監督。

遺憾的是,在《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(以下簡稱《選舉法》)中,其第十章是《對代表的監督和罷免、辭職、補選》,是將監督與罷免、辭職、補選與並列的,而在《中華人民共和國澳門特別行政區選舉第十二屆全國人民代表大會代表的辦法》中,雖然有因應「補選」的機制--其第二十二條規定,「澳門特別行政區第十二屆全國人民代表大會代表因故出缺,由選舉澳門特別行政區第十二屆全國人民代表大會代表時未當選的代表候選人,按得票多少順序依次遞補,但是被遞補為全國人民代表大會代表的候選人的得票數不得少於選票的三分之一。全國人民代表大會常務委員會根據代表資格審查委員會提出的報告,確認遞補的代表資格,公佈遞補的代表名單。」「選舉第十二屆全國人民代表大會代表時,在未當選的代表候選人中,如遇票數相對不能確定代表出缺時的遞補順序,由主席團決定就票數相等的候選人再次投票,按得票多少確定遞補順序。」--但仍沒有「監督」和「罷免」的規定。倘若日後有代表發生違法事件,被追究刑事責任並終審確定有罪時,其代表資格如何處理?是否可引用《選舉法》第十章有關罷免的規定?但澳門選舉會議不像省級人大常委會那樣是常設機構,如何行使罷免權力?這是值得研究的。

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