「博奕公投」雖通過後續處理卻甚困難

台灣地區「福建省」連江縣(馬祖列島)的「馬祖是否要設置觀光度假村附設觀光賭場」公投獲通過後,要落實執行「公投」的主旨,將會面臨不少困難。其中最重要的有三項,一是實務性的招標、建設賭場及其配套設施的問題;二是法律配套問題;三是賭場落成後客源是否有足夠保證的問題。前兩項是屬於「可操之於我」的,能否解決關鍵是在於連江縣政府的行政魄力,及台灣政府能否駕馭得了朝野的攻防角力;而第三項則有相當比例是不能「可操之於我」的,還要看大陸方面是否願意在其居民出境證件簽發政策上予以配合。

實務性的招標、建設賭場及其配套設施的問題,是屬於由連江縣政府主導的地方政務問題,主要是馬祖是剛從近半個世紀的「戰地防務」中解脫出來的荒蕪小島,基礎設施條件極差,遠不如澳門、新加坡這些基本建設實施已經十分成熟的國際城市,甚至連「內政部長」李鴻源也指出,馬祖存在交通、水、油電、腹地四項先天條件不足的困境;再加上自然氣候條件也不適合觀光渡假,對外交通也受到經常的大霧甚至是颱風的影響。縱使是極力推動這次「博弈公投」並向馬祖居民作出豐厚福利承諾的懷德公司,也作出了建設四C機場、跨海大橋等的承諾,但基本市政建設還須由連江縣政府來承擔,而以連江縣政府一年的財政預算才只有四十億元,只是可以應付政府日常運作開支,想進行一些便民設施建設也已是捉襟見肘,那有多餘項支付?否則馬祖的基本建設就不會那麼落後了。除非是連江縣政府在招標時立下附帶條件,中招財團必須承擔市政建設。但既然有義務就有權利,中標財團也將會提出參與縣政府政務活動的反建議,可能日後連江縣的政務也將會受到操控,等於是讓渡縣政府的「主權」。

其實,積極推動「博弈公投」的懷德公司,其登記資本額只有一百萬元,且是在一年前才登記註冊,其實力如何?值得質疑。實際上,懷德公司作出的建設四C機場、跨海大橋等承諾,都是建立在「取得賭場設置資格」的前提下的,且預計要投資六百億元,連其自己也說是必須在十一年後才獲得營運平衡,這就暴露了其只不過是一個「空手套白狼」的「皮包公司」,待中標後才以此為信用向銀團借貸。因此,若是由具有國際公信力的權威機構來協助評標,懷德公司未必能中標,而懷德公司為令「博弈公投」能獲通過,而向馬祖居民所作「賭場營運一年後,所有民眾每月可領一萬八千元,五年後更可領八萬元」的承諾,就「凍過水」矣。

在法律配套方面,《公民投票法》第三十一條規定,「公民投票案經通過者,各該選舉委員會應於投票完畢七日內公告公民投票結束,並依下列方式處理:一、有關法律、自治條例立法原則之創制案,行政院、直轄市政府、縣(市)政府應於三個月內研疑相關之法律、自治條例提案,並送立法院、直轄市議會、縣(市)議會審議。立法院、直轄市議會、縣(市)議會應於下一會期休會前完成審議程序。二、有關法律、自治條例之複決案,原法律或自治條例於公告之日算至第三日起,失其效力。三、有關重大政策者,應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。四、有關憲法修正案之公民投票,應依憲法修正程序為之。」

這次馬祖「博奕公投」,是屬於上述規定第三款的「有關重大政策公投」,在層級上則是屬於「地方性公投」。按照《公民投票法》上述規定,只須連江縣政府及其各權責部門按照「博奕公投」的內容進行「必要處置」即可。但由於涉及到當地的自治條例,因而也須對連江縣自治條例進行創制性的制定或作修訂,以作適應。

然而,馬祖「博奕公投」雖然是屬於「地方性公投」,但博奕問題已經抵觸了「全國性法律」,如《刑法》中的「賭博罪」。實際上,台灣現行《刑法》第二編「分則」的第二十一章,就是「賭博罪」,其第二百六十六條至二百七十條規定,參賭、營賭,均為刑事犯罪行為,最高可被刑處三年徒刑。公務員包庇他人犯賭博罪的,其刑罰加一半。儘管「立法院」已於一九九五年六月十六日淩晨零時三讀審議《公益彩券條例》時,在該法案第四條中塞入「博弈條款」。而一九九九年一月十二日,在中國國民黨中央的支持下,「立法院」國民黨黨團全力動員,以應付民進黨黨團的反動員,終以大比數三讀通過「修正《離島建設條例》草案」,加入「博弈條款」,允許離島開設觀光賭場,但須經當地居投票同意。這個「博弈條款」,實質上是「離島博弈除罪化」(台灣現行《刑法》是以「賭博罪」來制裁博彩行為的,故贊成該條款的「立委」們,就以掩耳盜鈴的方式,將用於圍棋比賽的「博弈」術語,來代替「賭博」)。但仍需制定一系列的法例,予以管制。而且,既然有博奕活動,就應設置相應的行政主管部門進行管理;而開徵「博弈稅」也須要修訂相關稅務法律。

實際上,台灣地區的政治體制,是「中央」集權的單一制,雖然地方行政區域實行自治制度,但立法權仍然歸屬於「中央」,連江縣議會是無權制訂屬於「中央政府」執行的法律的。這與澳門特區按基本法規定享有自己的立法權,及美國各州也享有自己的立法權的情況,是不同的。由此,與管制博弈活動相關的法律制度,也應由「中央」單位制訂。

由此,就將出現首例的「地方牽制中央」的個案,即中央權責單位必須為地方的政策「買單」。其後,台灣地區各縣市的「地方性公投」獲得通過,而其「公投」的內容又涉及「中央」的權責,都應按此模式運行。這又在首例「公投」獲得通過,及「博弈公投」獲得通過形成「破窗效應」的情況下,形成「中央為地方買單」的另一種形式的「破窗效應」。

正如前所述,「博奕公投」是「重大政策公投」,但由於涉及法律,因而必須俢法。現時「行政院」規劃及已進行擬議的法規草案,計有《博弈遊戲場管理條例》草案,已送行政院審查;有關設置度假村和賭場的《國際觀光度假村審查作業辦法》,觀光局將在年底前公告。根據這些法案的建議規定,「交通部」應當成立「博弈管理局」,進行管制。

在「立法院」審議《博弈遊戲場管理條例》草案時,民進黨及其黨團如何因應?可能將陷於「兩難」:一方面,「禁賭」是民進黨的「神主牌」之一,因而在李登輝執政時,民進黨團就極力阻攔為「博弈除罪化」修法。另一方面,在地方財政有困難的離島以至是本島縣「開賭」,卻又具有爭取民心的功能,因而在民進黨執政時期,從陳水扁到謝長廷、蘇貞昌,也都同意「離島開賭」;再加上「公投」也是民進黨的重要「神主牌」,既然馬祖「博弈公投」已獲通過,倘採反對態度,就不啻是自打嘴巴。

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