民主與法制相輔相成互為制約缺一不可

立法會前日一般性審議並通過《立法會選舉法》修訂法案時,發生了一段小插曲。陳偉智議員在發言時指出,《公民權利和政治權利國際公約》第二十五b項規定,「在真正的定期的選舉中選舉和被選舉,這種選舉應是普遍的和平等的並以無記名投票方式進行,以保證選舉人的意志的自由表達。」然而本澳現行的間選和官委議員制度卻未能反映選舉的普遍性和平等的兩項原則。他強調,政制發展應該向前行,但「加二加二」方案連直選議席未能過半,這明顯是倒退,澳門選舉何時可與國際人權公約接軌?而列席會議的法律改革及國際法事務局局長朱琳琳則回應稱,《公民權利和政治權利國際公約》在回歸前由葡國引伸至澳門,以及回歸後中華人民共和國通知聯合秘書長,都對第二十五條b項作出保留,不適用於澳門。但陳偉智卻反駁說,回歸前及回歸初期不適用於澳門是可以理解,但回歸十三年了,是否仍然不適用?是否澳門人不配用、是否永遠不用?

陳偉智議員的談話內容,涉及到民主與法制的對立統一關係及相輔相成的問題,也涉及到國際公法和澳門本地行政立法的兩個層次問題。在民主與法制的問題上,民主與法治既相輔相成,不可分割,又存在本質區別甚至相互制約。按照基本法規定和「一國兩制」方針,澳門居民依法享有政治、經濟、文化和社會生活等方面的民主自由權利,而澳門居民目前也正在充分享受這些民主權利。而法治的基本含義可概括為「法律至上、權力制約、司法公正」。作為一種治澳方略,澳門特區政府正在踐行「依法治澳,依法施政,依法行政」。

民主與法治並非是絕對的天然盟友。缺乏民主的法治,法律往往淪為工具,法治就不可能真正實現,成為「形式法治」。同樣,缺乏法治的民主,由於缺欠法律的制約,往往借「民主」之名,實施多數人暴政,人權無法得到保障,難免走向另外一種極端。在現代民主法治社會中,以法治支援民主秩序,並借助民主來完善法治。陳偉智議員的談話內容,就是一種只是強調民主,忽略法制或法治的典型意識。

在國際公法方面,一九九二年十一月十日舉行的中葡聯合聯絡小組第十五次會議就第二批國際公約達成協議,其中有《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會和文化權利國際公約》。根據這個協議,葡國國會於一九九二年十二月七日通過了關於兩個人權公約延伸適用於澳門的第四一/九二號「決議」。決議的第二條至第五條,是對兩個人權公約在澳門的適用作出的保留,其中就包括了陳偉智議員所指的《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條B項,因為涉及根據《葡萄牙共和國憲法》、《澳門組織章程》和《葡萄牙共和國政府和中華人民共和國政府關於澳門問題的聯合聲明》確定的由選舉產生機構的組成及其成員的選擇與選舉方式,不在澳門適用。

葡國國會作出此「決議」後,按照聯合國有關國際協議規定的程序,將此「決議」送交聯合國秘書處備案,因而《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條B項不在澳門適用的規定,具有國際協議及國際公法的性質。而在澳門回歸後,中國政府送交聯合國秘書處的「通知書」,及前任特首何厚鏵在二零零一年頒布的《公告》(《通知書》),也重申了《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條B項不在澳門適用的規定,這是屬於國家履行國際協議實施的法定程序,及本地區行政立法的層次。

由此可見,鑑於葡國國會的「決議」,也鑑於中國政府對聯合國秘書處的通知,以及前任特首何厚鏵的《公告》,陳偉智議員所指的《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條B項,是被排除在澳門特區適用的。如果說,包括陳偉智議員在內的「新澳門學社」諸位成員,在政制發展的前期,提出「雙普選」的口號,無視上述的對國際人權公約作出保留的問題,及《中葡聯合聲明》、《澳門基本法》有關「多數議員由選舉產生」的規定,雖然仍是屬於欠妥,但由於是以政治團體的角度提出,仍屬可理解的話,那麼,陳偉智以議員身份在立法會提出,就以是難以理解,明顯地「立法者觸法」了。因為立法會是澳門特區唯一的立法機關,既然如此,作為立法會的議員,就應嚴格踐行法制法治。盡管按基本法規定,議員在立法會的發言和表決不受追究,但也應自律,以法制法治精神嚴格要求自己。

其實,對於兩個國際人權公約在澳門適用的問題存在著盲區,不單止是陳偉智議員,還有其他的一些人。實際上,澳門大學一位副教授就曾聲稱,澳門立法會保留委任議員,是違反《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條B項有關選舉權的規定的。這番談話就顯然是抵觸葡國國會決定將《公民權利和政治權利國際公約》延伸到澳門生效的「決議」中,有關對其第二十五條B項作出保留的規定精神的。又如,直到現在仍有人為澳門居民是否擁有「自決權」而糾纏不休,而葡國國會的「決議」及中國政府送交聯合國秘書處「通知書」以及前任特首何厚鏵的《公告》,都明確地宣佈,對兩個國際人權公約第一條並於「自決權」的規定,作出保留,亦即不適用於澳門。

實際上,葡國國會在決定將兩個國際人權公約延伸到澳門生效,及中國政府送交聯合國秘書處「通知書」以及前任特首何厚鏵的《公告》,是對兩個國際人權公約的四點內容,作出保留,規定其不適用於澳門的。我國憲法學權威蕭蔚雲教授和曾參與將兩個國際人權公約延伸澳門生效談判的前中葡聯合聯絡小組中方成員王西安就分別著書指出,兩個人權公約的第一條涉及民族自決權,規定「所有人民都有自決權」,而澳門是中國領土,既不是殖民地,也不是託管地,居住在澳門的絕大多數居民都是華人,不是單獨的一個民族,不存在所謂民族自決問題。《公民權利和政治權利國際公約》第十二條第四款規定「人人進入本國之權,不得無理剝奪」,雖然澳門是中國領土,但為了保証澳門的社會穩定和經濟發展,澳門《基本法》授權澳門特別行政區實行出入境管理,我國內地居民還不能自由出入澳門,需要辦理一定的手續方可出入澳門,所以,也不能適用於澳門。《公民權利和政治權利國際公約》第十三條規定未經依法審判不得將外國人驅逐出境,而按照《澳門組織章程》的規定,驅逐外國人出境是總督的權力,無需法院的判決。《澳門組織章程》第十六條G項在列舉總督的權限時規定,「如果國民或外國人之存在引致內部或國際秩序出現嚴重不適宜時,為著公共利益得拒絕其入境或根據法律驅逐其出境,但關系人有權向共和國總統提出訴願。」《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條關於選舉的規定,也不符合澳門的實際。根據《澳門組織章程》第二十一條的規定,澳門立法會由總督任命的、直接普選的和間接選舉的三部分議員組成。後來,在澳門回歸時,中國政府就國際公約繼續適用於澳門特別行政區向聯合國秘書長遞交的照會中也對兩個人權公約作出了相同的保留。

(發自臺北)

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