世博籌備辦審計報告暴露出公務員的通病

審計署昨日公佈《上海世界博覽會澳門籌備辦公室》專責審計報告。在長達十四頁的審計報告(另附有經濟局的回應及「世博辦歷年重要事項」等文件)中,作出了「世博辦在約二十六個月的時間內就工作的安排上作出了適當的部署,展館能夠如期開幕及順利舉行各項宣傳活動,向國際推廣澳門。然而,世博辦在財務的管理上卻存在改善的空間,在項目開始時沒有為參與世博會的整體開支作出科學及完整的估算,在項目完結後,也未有就整體財務狀況作出全面的總結,以交代項百的整體開支金額。對於可以自行處理的『清算』工作,世博辦亦沒有設立措施以確保在撤銷前完成,最終產生了不必要的後續行政工作。在動產記錄上,亦缺乏完善措施來確保已按法規規定把物品悉數記錄於動產清冊內。」的結論,有讚有彈。可以說,這是審計署近年來所公佈的審計報告中,較為「客氣」的一份。

實際上,審計署是將對世籌辦的審計列劃為主旨為「對其預算管理、內部管理、管理模式及財政活動之效益進行審查」的「專項審計」而不是其主旨為「對其在公共資源管理上或投資管理所達到的效益、效率及節省程度標準進行審查,並對審計對象提出建議」的「衡工量值式審計」,就是將其視為一個重大項目,在其結束後具有審計的必要,因而也就不存在所謂「選擇」及「針對性」的問題。而經過審計,暴露出世籌辦經驗不足,「細佬哥做大人」的問題。當然,籌備辦公室成立時的二零零八年三月,此時澳門回歸已經八年多,從行政管理角度而言,已不算是「細佬哥」;但從這是澳門特區成立,實行「澳人治澳」亦即排除了葡國專業行政人員的情況下,首次參加此類國際活動,不象格蘭披治大賽事等項目那樣有前例經驗參考,而且還涉及到「一國兩制」,亦即是在體制、區情等方面,澳門特區與其有著頗大的差別(如海關關區監管、制等差異)的內地舉辦,即使是由「大人」來操辦,也都會面臨著經驗不足的問題。因此,即使是有所失誤,也是可以理解。

但是,審計署並不因此而輕輕放過世籌辦的失誤,仍是認真嚴肅地將之羅列出來。而從審計報告中,就點出了如下的幾個問題:一、預算製作失誤。世博辦對世博會項目的開支估算,只是參考一九九八年澳門參與世界博覽會開支金額佔當年度政府貨物及服務總開支的百分比,再以該百分比佔二零零七年特區政府貨物及服務總開支計算得出。這個估算與參與世博會所需投入的資源並無直接關係,其估計方式並不科學。

二、忽略了動態運作預算。審計報告指出,世博辦編製的初步總預算,只包括上海兩個展館的建設工程、展示設計、活動及營運費用開支等「靜態預算」,至於世博辦的日常開支,包括澳門辦公室的設備、人員薪金、出差津貼及員工在上海的住宿費等「動態運作預算」,則並未計算在項目預算內。這既有可能是對籌辦展期長達半年的大型會展活動的經驗不足,也有可能是缺乏會計學方面的專業知識。

三、世博會結束後的跟進工作「爛尾」。審計報告指出,世籌辦在項目完結後,未有對整體財務狀況作出總結,以交代項目的整體開支金額。對於可以自行處理的「清算」工作,世博辦沒有設定措施確保在撤銷前完成,導致因沒有合法主體而需由財政局處理,增加了不必要的後續行政工作。審計署的報告及經濟局的回應,也指出此是受到若干客觀原因的掣肘,包括特首批示世籌辦是一個任期只有三年的項目組,而其工作時間,包括籌備期的兩年另兩個月,展期的半年,使得實際的「清算」工作時間只有不到半年,還受到內地稅制差異的局限。在這短的時間內要全部完成「清算」工作,當然是不足夠的,因而也就形成了世籌辦必須按照特首批示「按時」撤銷後,沒有合法主體承擔「清算」工作,必須由財政局處理的異常情況。當然,世籌辦的主觀能動性不足,未有在「可操之於我」的部份抓緊時間處理,也是未能及早完成「清算」工作的重要原因之一。因此,審計報告也指出,對於可以自行處理的「清算」工作,世博辦沒有設定措施確保在撤銷前完成。這是一個深刻的教訓。

這就顯示,與特區政府其他機構的各級公務員一樣,世籌辦的工作人員在主觀意願上是願意為澳門特區的事業貢獻心力,將事情辦好的。實際上,澳門館也確實是辦好了,因而審計報告也肯定了世籌辦能夠使澳門館如期開幕及順利舉行各項宣傳活動,向國際推廣澳門的成績,同時也承認世籌辦在執行預算中,實現了較大幅度的結餘,原計劃是三點二億元,但實際支出是二點二億餘元,節省率達到百分之二十九點七,其中又以「營運管理」項目的節省百分七十二點六最為突出。但問題偏偏又是出在這裡,因為正如前述,這個「營運管理」預算是以「靜態」處理的,而實際執行的結果,卻超出了這個預算。幸而,世博會澳門館的最後開支總結算,仍未有超出三點二億元的預算,只是二點六億餘元,節餘了五千七百多萬元,節餘率達到百分之十八點四,可說是「飲得杯落」。

但是,審計報告卻又暴露了包括世籌辦在內的澳門特區政府各級公務員,往往陷於「只顧埋頭拉車,不顧抬頭看路」的單純技術觀點,而缺乏一種敏感的政治意識和積極的主觀能動性。比如,世籌辦在籌備澳門館的過程中,宜主動搜集資料,包括尋訪以往曾參加過世博會的國家或地區的經驗,以及考察正在進行的國際性博覽活動,這就不會導致忽略了「動態營運」預算的問題。

澳門特區政府的各級公務員,確實是「愛國報區」之心的,都希望能通過自己的努力,為踐行「一國兩制,澳人治澳」、高度自治事業而做出貢獻。但問題是受到「技術官僚」經歷的限制,缺少作為政務官的政治眼光及思維。這從近來澳門市民意見較多的「三巴加費」等問題中,就可略見一二。因此、審計署這個對世籌辦的專項審計報告,也可為所有政府機構及其公務員所適用,引以為戒。

俗語說,「吃一塹,長一智」,只要包括原世籌辦的工作人員在內的各級公務員能夠吸取這個教訓,今後的各項工作尤其是同類的籌辦大型活動的工作,就可避免這類似的失誤。這樣,特區政府的各項政務運作,就能更上層樓。

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