建立官員行政問責機制是陽光政府必然 建立官員行政問責機制是陽光政府必然

正如前述,由於《澳門基本法》規定,澳門特區政治體制實行行政主導,不搞西方式的「政黨輪替」及「三權分立」,因而以「內閣制」或「部長制」形式為特徵的「問責制」,並不適用於澳門特區。但是,這並不等於是澳門特區就不能推行官員行政問責制度。否則,主要官員和各級官員只有被授權並行使權力,但卻不用負責,也無任何責任,權力的行使沒有受到監督和制約,就將會走向「澳人治澳,高度自治」的反面。「歐文龍貪賄案」的發生,就是一個深刻的教訓。

因此我們可以理解,特首崔世安所說的「對領導主管方面,正研究推出績效評估制度,評估內容包括每年提出的施政方案、預算等執行情況。主要官員則從道德、政治、法律、行政等方面進行問責檢視。」是贊成對官員實施行政問責制度的,而且也已有所構思規劃。不過,這個官員行政問責制並非是如香港的那樣帶有「內閣制」影子的職業政治家高官問責制,而是與《澳門基本法》相適應的授權與問責相結合的官員行政問責機制。

對官員實行行政問責,其主要內容是指政府對現任該級政府負責人、該級政府所屬各工作部門的主要負責人,在所管轄的部門和工作範圍內由於故意或者過失,不履行或者未正確履行法定職責,以致影響行政秩序和行政效率,貽誤行政工作,或者損害行政管理相對人的合法權益,給行政機關造成不良影響和後果的行為,進行內部監督和責任追究。綜合各類資料,問責的意義和必要性在於:

一、有利於增強官員的責任心。政府官員的權力和責任始終是同一事物的兩個面,在接受人民賦予權力的同時,就必須承擔應有的責任。官員是行政權力的把持者,也是行政資源的分配者,如果官員能夠不受嚴厲處罰地獲取較多的利益,低成本低風險地違法犯罪,那麼他們利用權力換取私利的欲望就會越來越大,不法行為也將日益頻繁,這勢必給政府和民眾的財產造成損失。因此,要規範官員行為、防止違法亂紀,必須增強官員的責任心,建立系統完善的問責體系。在「官員行政問責」機制下,不是只有貪汙受賄的幹部才會受處罰,如果官員沒有懂得權力的真正含義,其權力沒有為民所用、所謀、所系,那就會因失責而受到責任追究。因此,「有權必有責,權責對等」的基本原則則很好地彰顯了對官員責任心的這一要求,有利於增強官員的責任心。

二、有利於整肅吏治。公務員尤其是主管官員是一種特殊職業,在管理政府和社會事務中,承擔著重要使命,要具備高度的敬業精神。只有恪盡職守,兢兢業業,如臨深淵,如履薄冰,時刻要有憂患意識和責任意識,時刻具備學習能力、觀察能力和協調能力,做好各項本職工作,才能適應「澳人治澳,高度自治」的要求。當官員的工作出現失誤、失職,其上級主管就必須負起責任,這才能促使主管官員在使用官員時必須堅持德才標準,選拔任用那些「靠得住、有本事;能幹事、幹成事」的官員,而且還要加強對官員的日常管理,督促他們掌權為民,從而整肅了吏治,優化了官員隊伍。

三、有利於進一步完善法律制度。實施官員行政問責制,有利於加速行政國際化的進程,進一步完善澳特區澳門特區的法律責任制度。行政問責制比責任追究制的含義在外延上更為寬泛。責任追究,是一種過錯追究;而行政問責,則不僅僅是過錯追究,而且還包括非過錯追究。因此,行政問責的指向是:亂作為、作為不力、不作為、無作為。也就是說,行政問責不僅是指有錯、犯法要追究,同時也包括能力低下、推諉扯皮等也要追究。實施官員行政問責制的重大意義,既在於防患於未然,也在於懲前毖後。懲罰、處分只是行政問責的手段,而防患、預防才是行政問責的目的。官員行政問責制的實施,是實現「依法治澳,依法施政,依法行政」,及落實特首崔世安「陽光政府」、「科學決策」和「以人為本」施政理念的制度載體。

應當說,澳門特區在是曾在實行官員行政問責方面做過努力的。比如,在《領導及主管人員通則的基本規定》法律、《澳門公共行政人員通則》法律,及《澳門特別行政區主要官員通則》行政法規、《領導及主管人員行為準則--義務及違反義務時的責任》行政長官批示等相關法律、法規中,都有若干行政問責範規。但由於較為分散,而且在其所分佈的各種法律、法規中,並非佔有最主要的地位,因形未能形成一種法律範規的威懾力,也得不到各級官員的重視。因此,有必要另立一個單項的法律,進行專門的規範。特首崔世安所說的「對領導主管方面,正研究推出績效評估制度」,看來就有此意思。

從理論上說,由於行政長官的權力是由中央人民政府授予,而行政長官進行再次授權,將其權力分別授予各主要官員,主要官員再分授予各局局長;而各局局長又是由行政長官委以任命。這樣,是有利於凸顯行政主導的政制設計及行政長官在澳門政制中的主導地位的。因此,並不適用代議政制的「內閣制」及「部長制」式的政治問責制度,而只能是實行官員行政問責制度。特區政府各層級官員的權力來源自行政長官的直接授權和間接授權,而主要官員是由行政長官提請中央政府任命的,因此,行政長官對主要官員負有監督的責任,而局長級的官員是由行政長官直接任命的,行政長官對其也負有直接管理的責任。即使是局級以下官員,其權力同樣是經授權而獲得的,即由局長級官員將行政長官授予的權力再轉授給局長級以下官員的。可以說,正是這種層層授權的制度,使得行政長官對政府各層級官員都負有問責義務。

但在體現「澳人治澳」、高度自治的角度上,倘單是由行政長官來行使監督權,則有所欠決。實際上,行政長官雖然是由中央人民政府任命,但卻是經由一個由各方面代表人物組成的選委會選舉產生的,體現了全體「澳人」的意志。因此,中央人民政府對行政長官的任命,也就是尊重澳門民意的體現。在此情況下,中央人民政府對行政長官的授權,也是體現了「澳人行使高度自治權」。在此情況下,雖然澳門不搞「內閣制」的政治問責制,但行政長官在對官員進行直接或間接授權和問責的同時,也應當反映民意,尤其是特首選委會所代表的民意,還有立法會的民意等,並在符合基本法規定之下,擴寬問責範疇。因此,議會監督、司法監督、公民和社團監督、輿論監督,都不可或缺,都應有其地位。當然,我們強調議會監督、公民和社團監督、興論監督,並不等於是提倡「為反對而反對」,「凡政府決策必反」,更不是鼓勵那種只有謾罵及人身攻擊,而無實質內容的「口水戰」。

建立官員行政問責機制,這是落實特首崔世安「陽光政府」及「以人為本」、「科學決策」施政理念的實際行動,應當盡快實現。

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