旅遊法打擊零費團惟或仍會有灰色地帶 旅遊法打擊零費團惟或仍會有灰色地帶

正在北京舉行的第十一屆全國人大常委會第二十八次會議,與澳門密切相關。除了是審議澳門特區第十二屆全國人大代表選舉會議成員名單草案的議案之外,還首次審議《旅遊法》草案。在為旅遊立法之後,對近年來嚴重困擾澳門旅遊業的內地「零費團」甚至是「負費團」的問題,會起到遏止作用。但是否會因「一國兩制」的制度差異,使得內地旅遊業的某些不肖業者,仍能找到法律灰色地帶,變換手法繼續進行有害澳門旅遊業的不法經營,則仍有待觀察。

據報導,正由全國人大常委會審議的《旅遊法》草案,共十章九十八條,對於人民群眾關心的旅遊安全、零負團費、景區票價、強迫購物、導遊執業許可、旅遊者維權困難等,均有相應規範。全國人大財經委副主任委員尹中卿就立法必要性、立法總體思路、草案主要內容以及本法調整範圍、資源保護、旅遊發展規劃、解決旅遊項目低水準重復建設、旅遊綜合協調機制和旅遊市場規範等問題作了說明。他指出,針對旅行社的管理目前僅有條例規範而無法律可依。一九九六年十月,國務院制定了的《旅行社管理條例》,這部條例運行了十多年,到二零零九年一月二十一日才再次出臺頒佈了《旅行社條例》,與管理條例相比,對旅行社經營行為作了全面、嚴格的規範,加大了違規行為的處罰力度,但仍不足夠。目前中國旅遊市場不正當競爭問題比較嚴重,特別是愈演愈烈的「零負團費」經營模式,嚴重損害旅遊者和經營者合法權益,迫切需要制定旅遊法明確一些基本民事規範和旅遊合同特殊規定,建立和改進旅遊與相關行業管理的協調機制。

十一屆全國人大財政經濟委員會成立後,於二零零九年十二月牽頭組織國家發展改革委、國家旅遊局等二十三個部門和有關專家成立《旅遊法》起草組,研擬了《旅遊法》的「草案」。「草案」規定,旅行社組織、接待團隊旅遊不得指定購物場所,不得強迫或者變相強迫購物,不得安排任何形式的另行付費旅遊專案。並且規定,旅行社一旦有這種行為,由旅遊行政主管部門責令改正,沒收違法所得,處五萬元以上二十萬元以下罰款;初犯的並處停業整頓;再犯的吊銷旅行社業務經營許可證和相關人員的導遊證、領隊證。「草案」還同時禁止「零負團費」,「草案」規定旅行社不得以低於成本的價格招徠、組織、接待旅遊者,否則沒收違法所得,並處至少五千元的罰款,情節嚴重將吊銷旅行社經營許可證。

國家旅遊局局長邵琪偉則表示,《旅遊法》一旦正式頒佈之後,相關條例還要修改,將進一步加大旅遊執法力度。

實際上,港澳曾經多次遭遇的旅遊團糾紛,基本上就是由「零費團」甚至是「負費團」所引起。雖經三申五令,但仍在不斷「變戲法」,今年卻又發展到「購物旅遊券」,利之所在,總是屢禁不絕。即使是國家旅遊局已經發布《內地居民赴澳旅遊組團社與地接社合同要點》,仍然有「零負費團」出團,並因而導致發生「旅遊霸」事件。其中在香港發生的內地遊客與香港導遊互毆事件,是在「低團費」之下,香港導遊「強迫」購物的行為被內地遊客中的「有心人」所利用,那位「特權人物」張勇恃著其在法院工作,平時就「狐假虎威」,「扯起大旗作虎皮」,「吃完被告吃原告」,並把這種極為難看的吃相帶來香港,從主動尋釁滋事到主動索償,從開口要七十萬,到最後十二萬「成交」,等於其一家五口出團費的十倍多,把其在內地慣用的敲詐手段在香港「露一手」。

而發生在澳門的內地遊客毆打澳門導遊事件,則將內地民謠中的「北京人甚麼話都敢講,上海人甚麼衣服都敢穿,廣東人甚麼東西都敢吃,遼寧人甚麼架都敢打」的「遼寧人好鬥勇猛」特性,充分地表露了出來。內地某些旅行社為了搶做生意,在向旅客推銷其港澳遊產品時,一方面是以低價來吸引和欺騙遊客,另一方面則是將行程吹得天花亂墜,甚麼可以免費參觀,甚麼可以入往高等級酒店等。而在將這盤生意「賣」給澳門的地接社時,又隱瞞了上述曾經作出的承諾,致使澳門的地接社按照交易價來為這批遊客提供服務,以致令到遊客們以為是澳門地接社「貨不對辦」,因而作出「維權」行動。而澳門的地接社甚至是政府有關部門為了避免「砸」了招牌,只得被迫做出「補償」,往往得不償失,白做生意。

現在,將禁止「零負費團」提升到「國法」的地位,應是具有一定的震懾力。但仍將會有法律灰色地帶。其一,從「法案」的效力範疇看,這是一部國內法,不屬於在澳門特區實施的全國性法律。實際上,從內容看,還有景區、門票、旅遊者流量控制制度等內容,由於澳門特區實行「一國兩制」,高度自治的原因,這些規定都是不適用於澳門特區的,對澳門特區也沒有針對性,因而這些規範也就不在澳門實施。這就有可能會給內地旅遊業的不肖業者留下法律空隙,雖然可以規範他們在組團和出團時的行為,卻難以規範他們在出團後境包括在澳門境內的行為。說不好他們就會採取「堤內損失堤外補」的手法,採取類似「退稅」的方式,在組團時暗示將會在境外「退費」,但卻以在境外到指定場所購物為交換條件。某些貪小便宜的旅客,在刻意享受「退費優惠」的同時,卻故意不去指定場所購物,就將必會引發糾紛,受害的還是澳門旅遊業及澳門旅遊市場。

為了杜絕這種情況,澳門特區也宜制定相應的法律,以與《旅遊法》相銜接並予以配合,禁止在澳門特區境內發生類似「退費」及帶旅行團到指定場所購物的行為,這樣才能在最大程度上杜絕相關行為。倘處理成功,就將會成為在立法領域上,「一國兩制」互相配合的成功範例,為今後解決區際法律衝突等問題,開創先例。

其二、從相關報導看,《旅遊法》的懲處措施只是行政罰,並沒有刑罰。即使是行政罰,最重的處罰也是二十萬元以下的罰款;初犯的並處停業整頓,再犯的吊銷旅行社業務經營許可證和相關人員的導遊證、領隊證。這就使得違法的成本太低了,可能阻嚇作用並不大。只是二十萬元以下的罰款,某些不肖業者仍可從別的渠道賺回更多的錢,「吃大虧佔大便宜」。只是關閉旅行社,某些不肖業者仍可申請新的旅行社牌照,並爭取出團權,或是入股其他旅行社,並逐步吞併之。在違法成本較低之下,仍將會有人挺而走險,還是屢禁不絕。

因此,應將屢次再犯者予以刑事化處理,以增大違法成本,才能起到較大的震懾作用。這一點,並不困難,因為根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國立法法》的規定,全國人大常委會就具有刑事立法的權力。因此,在《旅遊法》的懲罰條款中,應增設追究刑事責任及具體刑罰、量刑的內容。

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