在堅持法治與以人為本之間取得平衡

九澳村民前日召開記者會,就工務局日前採取行動清拆村屋一事進行說明,指出九澳村的原居民百多年前已在此地居住,並出示澳葡時代的納稅證明等文件,指根本不存在「霸地」,要求政府正視「紗紙契」等土地證明文件,並為居民重新登記業權。當事人吳先生則出示了一些照片,指其居住的村屋屋頂出現破洞及遭白蟻侵蝕,曾向工務局申請維修,獲回覆指須出示「查屋紙」和「屋契」。他根本不能出示上述文件,出示「紗紙契」又不獲承認,遂自行動工維修,強調維修後村屋大小與原來相若,現時一家五口面臨無屋住的困境。九澳村村民互助會的理事也指出,現時村民向工務局申請維修村屋的過程繁複,亦從未獲得批准,自行維修又被政府指屬違法,不少村民在殘危的樓房居住,均憂慮安全。獲邀請出席記者會的立法會議員區錦新則聲稱,前澳葡政府基本上承認「紗紙契」,特區政府現時一律不承認,並稱根據澳門《基本法》第七條,即「除在澳門特區成立前已依法確認的私有土地外,屬於國家所有」的規定於離島收地,在法律上理解有誤。他指出清朝政府、民國政府的「紗紙契」及「紅契」等應屬合法,非只限特區政府所指的澳葡時代文件,促請政府正視問題,須重新考慮「紗紙契」等文件的合法性。

從九澳村民的訴求看,有其不適法之處,但也有其合情合理的部分。實際上,在法理層面看,九澳村民仍然堅持「沙紙契」及「世代居住」的理由,這是不符合《澳門基本法》第七條的規定的。尤其是所謂民國政府的「紗紙契」及「紅契」之言,民國政府於一九一二年元旦成立之時,澳葡己於前一年即一九一零年製造「路環血案」之後,在島上留駐了百多名士兵,對全島實行殖民統治,完成了對整個路環島的佔領。盡管其對路環的佔領後管治是非法的,但畢竟是民國政府的管治權力巳不及於路環,又何來民國政府在路環發放「紗紙契」、「紅契」之說?即使退一步來說,民國政府仍有在路環實施行政管治,但此時民國政府已經實行現代式的行政管理,公私契約都參考西方經驗,拼棄了屬於「大清律例」體系的「紗紙契」和「紅契」,亦即是民國政府根本不可能再發出「紗紙契」、「紅契」。

一九七九年中葡建交談判時,葡方在「秘密協議」中明確表示,澳門是葡國管理下的中國領土,將由兩國在適當時候通過談判歸還中國。如逆向解讀,其中的「葡國管理」一詞,等於是中國政府正式承認葡國對回歸前的澳門的合法管治。因此,在澳門街坊聯合總會的成立酒會上,時任澳門中華總商會會長的何賢先生在致詞時就指出,中葡已經建交,各界人士應當服從澳門政府的管治。當時就有香港媒體解讀認為,澳門的左派社團和人士,再也不能像「一二‧三事件」之後那樣,不服前澳葡政府的管治,任由澳門陷於「無政府主義狀態」。在前澳督高斯達改組市政廳,成立市政委員會後,即開始解決木屋問題,並拆遷了一些在由政府進行填海工程之後生成的土地——馬場、新口岸的木屋。雖然市政委員何思謙等人出言反對,但代表「街總」的市政委員劉光普卻認為,那些木屋是在「一二‧三事件」後,澳葡政府無力管治期間霸佔公地僭建的,因而贊同政府的做法。這兩種態度,折射了「民粹」與法治的強烈反差。

在 一九八七年四月十三日 《中葡聯合聲明》簽署後,中國政府已經正式承認,在 一九九九年十二月二十日 對澳門恢復行使主權之前,葡國政府對澳門地區的 合法管治權。在此情況下,「紗紙契」這些真假難辨的土地契約,如要合法化,就必須向澳葡政府申請辦領「西契」手續。一九九三年三月三十一日《澳門基本法》頒布後,由於其第七條有「除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外,屬於國家所有」的表述,一些政治敏感度較高的持有「紗紙契」人士,連忙趕在澳門回歸之前,向澳葡政府相關部門辦理確認其為「私有土地」的手續,領取了「西契」。盡管其中可能有人使用了不規則的手段,但畢竟是已經辦妥了「在澳門特區成立前已依法確認的私有土地」的法律手續。而在澳門特區成立之後,由於基本法明確規定了澳門特區的「三權」--行政權、立法權和司法權,都不擁有「確認私有土地」的權力,因此「紗紙契」和「紅契」的持有人,無論是訴諸特區政府相關部門,還是向中級法院上訴,都不可能會如願。否則,特區政府和司法機關就都將會形成違反基本法的事實。因此,倘九澳村這家當事人當時也有上述那些人那樣的政治敏感度(當然可能還需運用非規則手法),辦妥了「西契」,就不會有今日的場面。而在澳門回歸之後,就根本不可能再有「這支歌仔唱」了。

不過,九澳村當事人及九澳村民的某些訴求,確是需要合情合理解決的。既然都是歷史遺留下來的問題,也既然同樣是祖輩居住於此,工務局可以接納路環舊城區原居民的居所土地利用權的申請,並在符合現行法律、城市規劃及所有現行建築條例的前提下,讓回歸前已連續居住在路環舊市區的居民取得繼續在原址居住或商住的權利,決定透過土地批給的方式,讓原居民取得繼續在原址居住或商住的權利;那麼,也應讓九澳村,以及路環、仔其他村落享受到同樣的靈活處理措施。這是法律上的「比例主義」原則,如果有一部分可以擁有,另一部分人卻不能擁有,那就是人為地製造不公平。

實際上,特區政府在處理路環舊城區原居民申請居所的土地利用權的做法,是既恪守法治原則,又實事求是的。一方面,對於查有實據證實是非法霸佔政府公地的偽冒「紗紙契」,一律不予承認,並實行強力清拆,既維護了《澳門基本法》有關規定的尊嚴,也維護了澳門特區政府「依法治澳」、「依法施政」、「依法行政」的形象。另一方面,對路環舊城區居民的實際問題,則以「以人為本」的精神,予以妥善解決。對於特區政府成立之前已經居住於該等地段的居民,政府可以在不影響公共設施的建設、城市規劃下讓其繼續在原來地方居住。在該等地段上的房屋因日久失修或天災等原因造成倒塌或損毀,需要修葺或重整,居民可以循合法的徑途向政府提出修葺或重整工程的申請,在保證居民的生活質素及符合整體城市規劃的前提下,政府將依法及按既有程序進行審批。這就在執行《澳門基本法》相關規定與照顧傳統居民之間取得平衡。

值得注意的是,導致特區政府作出這一正確決策的年前劉仕堯司長與路環黑沙村民互助會舉行的座談會,九澳村民互助會的代表也有參與座談。因此,應將妥善解決路環舊城區原居民申請居所的土地利用權的做法,同樣亦適用於九澳等舊村落,包括今次遭到拆遷的當事人。

工務局發出的「拆遷新聞稿」稱「,政府強調,一直以來都願意且不斷透過與路環原居民務實溝通,期望以合情合理合法的方式處理原居民的居住問題。政府已多次重申,會保障路環原居民的居住權,原居民可修繕殘舊樓房;……」,既然如此,就宜以「路環舊市區土地批給申請計劃」的同一標準及方式,解決這宗事件,並延伸到離島的所有舊村落。當然,仍需以配合澳門城市規劃為前提。

(發自臺北)

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