處理紗紙契問題既要堅持法治也要合乎情理 處理紗紙契問題既要堅持法治也要合乎情理

在國慶節的遊行中,有多支隊伍,訴求各樣。值得注意的是,原本擔心最有可能會有過激行為的新興工人團體的遊行隊伍,組織了「糾察隊」。這是繼「五一」遊行中有新興青年團體的遊行隊伍組織「糾察隊」之後,又有遊行隊伍組織了「糾察隊」」。

這有可能是這隊由新興工人團體遊行隊伍的組織者,已明白到遊行示威既是享受《澳門基本法》和在澳門特區適用的《公民權利和政治權利國際公約》關於「遊行集會自由」的權利,又應負有社會責任尤其是負起遊行示威不能妨礙其他居民的安寧的責任;也有可能是由於特首崔世安就職之後,極為重視民生問題,採取了一系列措施照顧弱勢群體,而隨著經濟發展,失業率下降至按照西方標準幾乎是「全民就業」的百分之二左右,新興工人團體的「失業」訴求已經失去著力點,再採取過激行為將流失市民的同情和支持。

遊行必須組織「糾察隊」,可能是筆者率年提出來的。實際上,在二零零七年「五一」遊行演變為「警民大戰」,秩序失控之前兩天,筆者就已在本欄指出,遊行不應組織傳說中的「敢死隊」,而應當組織維持秩序的「糾察隊」。後來,筆者在本欄評述修改《集會遊行法》時,也提出了應當增加遊行的發起者必須組織「糾察隊」條文的建議。而治安警察局在處理遊行路線安排時,也呼籲遊行的組織者應當組織「糾察隊」。

在多支遊行隊伍中,有一支是由離島居民權益協會組織的遊行隊伍。參與者除拉起橫額外,更出動先祖「神主牌」和先人遺照,在遊行沿途更大灑溪錢,喻意反對世代一直居住的土地被政府收回,並要求政府解決「紗紙契」問題,為路環居民提供合法居住權益。

他們所提出的訴求,盡管以《澳門基本法》第七條的規定來比照,並不符合法治要求;但從情理上看,他們的訴求,卻是值得揭櫫「以民為本」、「陽光政府」及「科學決策」的特區政府尤其是現任特首崔世安博士重視的。

誠然,「紗紙契」問題極為複雜。回歸前澳葡政府之所以未能解決「紗紙契」的問題,主要是出於以下三個原因:一、它不是澳葡政府發出的官方文件,也沒有辦理過法律手續,在澳門立契官公署並無留下任何紀錄,故不具備任何法律效力;二、契約上的當事人早已作古,無從對證,而且那些「官印」,安知是真是假?因為現時已無人能確知當時方官衙的印鑑是怎樣的,因此,不知哪些「紗紙契」才是真的,哪些值得懷疑,即使是直的「紗紙契」,後來又有轉手和「分契」的問題,必須花很大的心思才能辨別出它的真偽;三、由於有第一個原因存在,也就不排除有人偽造契約的可能性。因此,澳葡政府只承認在政府有關部門登記而獲批發的法律文件,亦即是「西契」。

正因為「紗紙契」問題複雜,澳葡政府一直是束手無策。一方面,是出於殖民主義者歧視土著居民和藐視前清政府地方官衙的心理,另一方面,也確實因為缺乏對中國文物的考古人才,本身也不懂中國文化傳統及官場制例,擔心上當受騙。當然,澳葡政府並非無意解決「紗紙契」問題,也曾展開過甄別「紗紙契」的工作,凡經調查考核屬實的「紗紙契」,都已轉為「西契」。剩下來的,不是未能考證出真偽,邊界不清及鬧「雙胞」的,無法作出鑑定,就是明顯的假契。一九八零年,澳門立法會在討論《土地法》時,何賢提出將這個複雜的問題押後再以單獨的法例進行澄清及管制。結果,「紗紙契」並未列入《土地法》的管制範圍內,只是在該法律的第二零零條註明:「隨著總督在適當時間所遞交的法律提案,對得已存在的以通常被稱為紗紙契的文件進行交易的地段,立法會將訂定有關的法律制度」。

從一九八四年開始,澳葡政府有關部門曾抽調人員開始審慎研究離島「紗紙契」的問題,並已草擬了一份法律提案,準備送交立法會討論。但後來由於中葡兩國開展關於澳門問題的談判,而「紗紙契」問題涉及到諸如主權等許多的感問題,此事便擱置了下來,留待中葡兩閾政府及土地小組找出妥善辦法後,再根據有關政策重新草擬法案。

在這裡,最關鍵的問題是在《澳門基本法》於九九三年三月三十一日頒佈,其第七條明確規定了澳門特區的土地和自然資源,除澳門特區成之前已依法確認的私有土地外,屬於國家所有。而從此時起到一九九九年十二月二十日澳門回歸,有六年零八個多月的時間,如果能引起足夠的重視,是可以部份解決問題的。但遺憾的是,卻是寸步未進。其原因,主要有以下兩個:

其一、據說中葡土地小組有談到「紗紙契」的問題,並責成澳葡政府在回歸前予以妥善處理,寫入修訂的《土地法》。但一方面是「紗紙契」的情況極為複雜,另一方面也有可能是澳葡政府是擔心會被指責為「偷步」而不敢輕舉妄動。

實際上,當時剛發生導致批出當年批地配額耽擱了八個多月,鬧到中葡關係緊張的「南灣批地風波」不久,澳葡政府「心有餘悸」。

其二,氹仔、路環居民也錯失了機會,本來,可以參考澳門半島市區的「紗紙契」持有人紛紛申辦「西契」的做法,前往相關部門辦理確認「私有土地」的立契手續,尤其是路環舊市區、九澳村、黑沙村等已建造並居住幾十年的房屋,是較易處理的,但當地住民卻錯估形勢,白白地失去了六年多的機會。

無論如何,事情都已發生了,特區的行政、立法及司法三大機關是根本不可能違反基本法,確認新的私有土地的了。但仍應兼顧「法」和「理」、「情」之間的關係。在這個,可以考慮採用類似內地落實僑房政策的若干做法。一方面,按照國家憲法規定,土地是屬於國家所有;另一方面,尊重華僑、歸僑、僑眷的應有權益。凡是有上蓋的建築物,只能出示產權證明(包括解放前的證明),都應落實僑房政策,予以發還土地的使用權及房產的產權,但土地的所有權仍是屬於國家的;但是上蓋已經坍塌,就已不是屬於「房屋」,而是屬於國家所有的「土地」,那就不屬於落實僑房政策的範疇。

其實,土地工務運輸局對路環舊市區原有房屋的處理方法,基本上就是類似的模式。這個方法也應延伸到九澳村及黑沙村去。凡是在中葡建交前已經建有房屋並居住(包括出租),現在仍有上蓋的,都應承認其對土地使用權,並批准其按照城市規劃進行修葺。讓回歸前已連續居住在此的居民,透過土地批給的方式,取得繼續在原址居住或商住的權利。但為了符合《澳門基本法》第七條的規定,也是為了照顧歷史,應向村民徵收象徵式的溢價金,或可比照公益性批地溢價金標準,及每年收取少量的土地租金。但對野外尤其是「沒有上蓋」的查有實據證實是非法霸佔政府公地的偽冒「紗紙契」,一律不予承認,並實行強力清拆,以維護《澳門基本法》有關規定的尊嚴,及維護澳門特區政府「依法治澳」、「依法施政」、「依法行政」的形象。