上海自貿區究竟有多自由

在剛剛過去的9月29日,中國的東海之濱發生了一件頗具歷史意義的大事--中國(上海)自由貿易試驗區正式掛牌了。對此,世界輿論充滿期待,認為這是1978年改革開放以來,中國最重要的一次改革契機。國內人士也高度關注,預期在上海28.78平方公里土地上啟動的這個試驗,可與“1979年在中國南海邊畫了一個圈”相提並論,很可能引領中國進行新一輪更深層次的經濟改革。

事實上,自從國務院通過上海自貿試驗區方案後,”自貿區”就成為了中國經濟的一個”熱詞”。廣東、天津、重慶、廈門、舟山等地紛紛力爭成為下一個“自貿區”。廣東自貿區的初步方案,意圖將南沙、前海、橫琴及白雲空港區域納入其中。

為什麼經濟特區不能承擔“自貿區”的功能?

7月3日,國務院常務會議通過《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》。希望通過建設上海自貿區,開辟一個深化改革和提高開放型經濟水準的“試驗區”,形成可複製、可推廣的經驗,發揮示範帶動、服務全國的積極作用,促進全國各地共同發展。然而,之前一直存在的深圳特區,為何不能承擔“自貿區”的功能呢?

當年中央決定成立深圳經濟特區,是希望能“殺出一條血路”。如何殺出血路?主要通過一個“特”字,即賦予特區與一般地區不同的特殊政策。如國外投資者在企業設備、原材料、元器件的進口和產品出口,公司所得稅稅率和減免,外匯結算和利潤的匯出,土地使用,外商及其家屬隨員的居留和出入境手續等方面提供優惠條件。

在當時,就經濟而言,由於資源、物質條件有限,只能實施非均衡發展戰略,選擇區位優勢明顯的地區集中配置。就政治而言,從計劃經濟到市場經濟的轉變,需要“摸著石頭過河”。

當時,經濟特區最重要的功能是探索從計劃經濟體制向市場經濟體制過渡。經過30年實踐,如今無論是社會主流意識形態,還是領導集體的決策思維,已經沒有人公開否定市場經濟了。一度的特殊政策、資金扶持也陸續以“普惠”方武灑向全國,是否還需要經濟特區的問題也就順理成章地被提了出來。事實上,以30周年為時間節點,早年確定的全國5大經濟特區,除深圳還有點特區的樣子外,珠海、汕頭、廈門、海南等,要不早就”轉型”,如海南主攻“國際旅遊島”,廈門轉向“海西”;要不就默默無聞。凡此種種表明,經過30年的發展,昔日的特區已經承載不了中國經濟社會進一步轉型升級的重任。

為瞭解決特區改革單兵推進帶來的限制,2005年以來,中央推進了綜合配套改革試點,先後批准了兒個綜合配套改革試點地區。在統籌城鄉發展、建設“兩型”社會、推動新型工業化、深化國有企業改革、完善財稅金融體系等方面進行積極探索,如上海浦東新區、天津濱海新區等等。由於這些新區同舊區有千絲萬縷的牽連,它們在進行了一系列卓有成效的試驗後,仍然還是被許多舊有體制牽制著無法突破。於是,建設一個更自由、更無牽制的”自貿區”被提上日程,應運而生。

自貿區的前世今生及其-般作用與形態

國際上的“自貿區”(free tradezone)舶最初作用是為了促進貿易。上世紀60年代末70年代初,為了刺激對外貿易發展,美國各州紛紛設立對外貿易區。到1980年,美國境內的自由貿易區已有77個。1994年底,自由貿易區更達199個,貿易分區285個。

據不完全統計,目前全球有1200多個自由貿易區,其中15個發達國家設立了425個,占35.4%。67個發展中國家設立了775個,占65.6%。比較典型的自由貿易區有北美自由貿易區(NAFTA)。也有廣義上的自由貿易區,中日韓自由貿易區、美洲自由貿易區(FTAA,包括美洲34國)、中歐自由貿易區(CEF)。

在概念和實際運行上,“自貿區”有廣義和狹義兩種。廣義上的“自貿區”,指兩個以上國家或地區,相互取消絕大部分貨物的關稅和非關稅壁壘,取消絕大多數服務部門的市場准入限制,開放投資,從而促進商品、服務和資本、技術、人員等生產要素的自由流動,實現優勢互補,促進共同發展。有時也用來形容一國國內一個或多個消除了關稅和貿易配額、並且對經濟的行政幹預較小的區域。

狹義的自由貿易區,是指在一個國家或單獨關稅區內設立的用柵欄隔離、置於海關管轄之外的特殊經濟區域,區內允許外國船舶自由進出,外國貨物免稅進口,取消對進口貨物的配額管制,是自由港的進一步延伸,如德國漢堡自由貿易區。上海自貿實驗區所效法的將是自由港武“境內關外”的“自貿區”。

嚴格意義上說,上海自貿試驗區並不是中國第一個“自貿區”。資料顯示,目前中國在建的”自貿區”共有18個,涉及31千國家和地區,其中已簽署自貿協定的12個,涉及之0個國家和地區。中國東盟自貿區經過10年的建設,子2010年建成。與廣東關系最為密切的”內地與港澳關于建立更緊密經貿關系的安排”(cepa),其實就是自貿區在內地與港澳之間的一種表述。

上海自貿區將會擁有什麼自由?

既然中國之前已有18個在建“自貿區”,為什麼社會輿論沒有這次那麼關注,而上海自貿區的概念一出,立刻就被熱追?

上海市政府參事室主任王新奎說:“上海建設自貿區是以開放倒逼改革,因為現有體制中最難改革的就是審批制度,而上海建設自貿區就是要按照國際規範來突破這一難點。”

外界評論說,李克強領導的國務院對經濟自由化、金融自由化的改革,目標遠超外界想像。以上海自貿區為例,外界原本以為只是一個經貿實驗特區,對於勞動、進出口等法規予以解禁。但是從已經出臺的政策指導來看,上海自貿區的配套改革措施,將涉及“人民幣在資本項目下實現可兌換”這一重大金融改革。這無異是改革開放30年來最重要的金融開放政策。新華社的評論也指出:“在自貿區內允許人民幣資本項目可兌換,體現出改革先行先試的大思路,對於經濟結構轉型,以及金融系統整體改革的推進,意義重大!”

一句話,上海自貿試驗區從地方層面上升到“國家戰略”時,其核心就從原本的爭取“優惠政策”轉變為“制度創新”。目前上海自貿區已經規劃出98項試點任務,涵蓋範圍甚廣,如果逐一向全國推開,將會極大地推動經濟社會轉型升級。

國務院發展研究中心研究員吳敬璉認為:“今後10年要做的事有兩件,一是發展轉型,二是進一步改革開放,如果兩句話並成一句,就是用改革開放來推動發展轉型。”上海建設自貿區承擔的就是這個重任。上海自由貿易試驗區,它將遠遠超越”特區”、”新區”那種僅僅限於爭取優惠政策的層面,而是會在探索要素市場開放、政府邊界厘清和行政管制放開方面,成為“中國經濟升級版”的新引擎。

國務院在8月22日正式批准設立上海試驗區後,緊鑼密鼓推進的就是法律授權程式,向全國人大常委會提請授權,在上海的試驗區域內,暫停實施“外資三法”,交由地方先行探索擬定。一言以蔽之,上海要建的不是搶別人貿易便宜的“小灶”,而是要建為國內提供法律、規則等公共品的“改革實驗室”。

上海自貿區試驗的成果和經驗將會是可複製的

與以往特區的。特”字不同,上海自貿區試驗出來的經驗與成果必須是“可複製、可推廣、可持續”的,這是檢驗它是否成功的試金石。

在這方面,金融體制創新自然是第一個突破口。中國國際經濟交流中心副理事長魏建國認為,金融體制創新是自貿試驗區的試驗重點。其原因在於,改革開放30多年,改革難度最大的是金融體系。從國外經驗看,韓國、日本是在金融改革取得突破後才帶動下一步發展的,而那些陷入中等收入陷阱的拉美國家,包括阿根廷、巴西、墨西哥由於沒有進行徹底的金融改革,結果其他改革和發展大受阻礙。他們的缺陷在於,忽視這個問題的重要性;滿足于現有成功,沒有沖破既得利益集團設置的桎梏。

具體而言,自貿試驗區可在人民幣國際化、投融資政策、銀行監管等方面進行新的探索;甚至實施當前美國在知識產權保護、勞資關系、政府采購等方面所提倡的一些高水準的規則要求。其目的主要有三:一是中國金融體制的創新;二是變國際對華貿易為對華投資,實現產業結構的創新;三是促進政府機構改革,特別是監管機制的創新。最終自貿試驗區將實現“四大自由”:貨物流通自由;投資流通自由;人員流通自由;貨幣流通自由。

自貿區將突破相關法律在越來越多的領域內實行法律豁免

盡管金融體制改革是建立上海自貿區的出發點和重要的階段性目標,但如果因此而以為它的設立就僅僅是為了金融體制改革,那就未免太短視了。澳新銀行中國區首席經濟學家劉利剛這樣說:“可以預見,一個小香港將在這裏誕生。”事實上,已經有多個管道傳出,上海自貿區將在行政管理、擴大服務業、開放金融業等領域有諸多政策突破。德國《南德意志報》文章指出:“作為試驗,現在還不知到底會發生什麼。唯一可以肯定的是,28平方公里的區域是對現有的經濟體制的一種對抗,特別是在金融領域。”可能在不遠的將來,人們將會看到來自上海自貿區的創新經驗不僅涉及金融領域,也不僅限於經濟領域,而是涉及到政府對社會管理的方方面面。到那時,才稱得上是產生了一個小香港,才會顯示中國領導人在繼續改革方面的勇氣和智慧。

自貿區試驗須預防滲透效應對全國的影響

香港《南華早報》稱,鑒於資金的流動性,最大的挑戰在於如何控制資本在自貿區和中國其他地區之間的流動。如果實現資本賬戶自由化,自貿區與其他地區利率和匯率不同,將造成貿易扭曲和套利交易。這個問題如何應對、哪個政府機構來負責,目前尚不得而知。

另外,防止自貿區和上海其他地區之間的走私活動將是一個重大挑戰。路透社稱,金融自由化可能取決於風險控制措施是否到位。上海一家外國跨國企業高管表示,該公司希望得到更清晰的資訊。他需要搞清楚:“這是標志著貿易新時代開