個別議員輕率提案VS專業技術幕僚系統 個別議員輕率提案VS專業技術幕僚系統

立法會前日以七票贊成、五票棄權、十八票反對,一般性否決由議員高天賜和梁榮仔提出的《不動產租金調整制度》法案。該法案建議簽署租約兩年後方可每年加租,調整幅度亦只可按通脹率,大幅加租者將以刑事處理。但大部分議員則對此表示不認同,並指出澳門特區是自由經濟市場,不宜對租賃市場作太多幹預及限制,租賃講求自由及平等,從立法角度應平衡出租人及租客權益。而且法案過於粗糙,不符立法規範,過於草率。倘該法案一旦獲得通過,將引起一連串限制效應,例如鮮活食品價格調整恐也會被限制。

高天賜議員提出法案遭到多數否決的情況,並非是首次發生。在第四屆澳門立法會的屆期即將結束之時,而且更是在立法會的三個常設委員會正在「加班加點」,加緊審議《土地法》的修正法案、《城市規劃法》、《承諾轉讓在建樓宇的法律制度》及《文化遺產保護法》等對本澳法制建設具有重要作用,並已經立法會工作多時的法案,以便趕及在該屆期結束前完成,不致成為廢案,因而時間十分寶貴之時,他就曾以個人名義接連提出了《工會團體基本權利法》(即俗稱之「工會法」)、《同性民事結合》、《保護被拘留人的形象的措施》等法案。法案本身也不符規範化,甚至只有獨一條文。而其中的《工會法》法案,曾經連續提案三次均被否決,卻仍是「明知不可為而為」。因此,被部分議員認為是「做騷」,只不過是為了在選舉前夕爭取更多的見報率,為自己「造勢」而已。因此,這些法案在付諸一般性表決時,都全遭否決。其中《同性民事結合》法案還只得高天賜自己一票贊同,就連他的「戰友」也投下了棄權票。而在今次,則是把其競選拍檔梁榮仔也拖下了「水」。

尤其是高天賜議員以往曾數次提出《工會法》法案的態度,更為輕率。在每次遭到否決後,他卻過一段時間又將舊案重新提交立法會,連必要的包裝功夫都懶得做,幾乎是一字不改就再從抽屜裡拿出來。這多少都有那麼一點侮辱他在立法會的同事的意味。——既然是有誠意有毅力,也既然是相關法案已被自己的同事否決過,在再次提案時,就應根據持反對意見的同事所指出的缺陷,進行必要的修補。但他卻是原封不動地再次拿出來,即使是本來沒有羞辱其同事之意,人家也已如此主觀認定。

《工會法》不是不能制定,但並非是由個人提案,而是經過勞資雙方廣泛討論,訂出大方向後協商提出,並非一人可以完成。實際上,《工會法》涉及到勞、資雙方的權益,及政府的執行權力,按道理應是由作為執行機關的政府提案,而不應由作為「利益相關方」中的一方的勞方代表議員以個人議員身份提案。如果只是由代表勞方利益的議員擬制法案並聯名提出,可能會在立法動機及法案內容上,過於偏頗勞方利益。這與《澳門基本法》第五條「澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策,保持原有的資本主義制度和生活方式,五十年不變」,有所出入。這就像《不動產租金調整制度》法案那樣,過於偏頗租客的利益,而忽略了業主的利益,不符公平公正的原則。

何況,《工會法》還關乎到在澳門特區適用的兩個國家人權公約的準確落實執行。實際上,《公民權利和政治權利國際公約》第二十二條第二款規定,可以對軍隊或警察成員行使結社自由的權利予以合法限制;而《經濟、社會與文化權利國際公約》專門規範工會權利的第八條就更是規定,「本條不應禁止對軍隊或警察或國家行政機關成員行使這些權利,加以合法的限制」,「對這一權利的行使,不得加以除法律所規定及在民主社會中為了國家安全或公共秩序的利益或為保護他人權利和自由所需要的限制以外的任何限制」,「工會有權自由地進行工作,不受除法律所規定及在民主社會中為了國家安全或公共秩序的利益或為保護他人的權利和自由所需要的限制以外的任何限制」。這些限制,雖然是以「消極限制」的形式表述,但畢竟也是屬於「禁止」之列。另外,《結社自由及保護組織權利公約》也有類似的規定。因此,必須慎重以對。

話題回到高天賜議員今次提交的《不動產租金調整制度》法案。租金調整問題,涉及到租戶和業主,以至是二房東、三房東之間的利益,錯綜複雜。高、梁兩議員在引介法案時所作出的說明,固然是困擾澳門居民的問題,不少租戶大受困擾。但另一方面,也有「租霸」出現,死賴不走,甚至自己不住,只是以雜物霸佔物業。甚至有時還延伸出大業主與二房東以至是三房東之間的糾結。因此,要為此類事務立法,並非不可,但必須是由政府作主導。並在事前進行大量的調查研究工作,以召開公聽會、座談等方式,諮詢利益雙方的意見。而不是以租戶利益為切入點,拋出只是保護單方利益的法案。由此,就連活躍在通常是持批評特區政府態度的網上互動區的網民,也不欣賞這種做法,昨日就有網民指出,該法案粗糙、草率,浪費公帑,浪費立法會的討論時間。

不過,話又說回來,只要是能以公平公正的態度,正確對待及維護房東與租戶雙方的利益,不是無原則地傾斜其中的一方,由議員來提案,只要沒有抵觸《澳門基本法》關於法案擬制權及提案權的規定,由議員提案也是可以的。只不過是,一是要事前做足功夫,並經過長時間諮詢討論,在討論中逐步化解矛盾,縮短距離,達到最大的公約數。另外,還須注意盡量做到嚴謹,從法案起草的概念,到法條詞語的運用,再到法律的內部結構……等,都必須符合必須符合擬制法案的技術規範。

在這裡,有必要舊事重提,就是立法會的輔助部門,應當補強立法幕僚支援系統,更好地為議員們服務。實際上,現在世界各地的議會內部,都十分注意強化建設議會內的立法幕僚支援系統。就以我國台灣的「立法院」為例,即使「立委」們基本上是專職出任,比起本澳立法會議員多是兼職,更多時間投入立法工作,但「立法院」仍然加強了立法幕僚支援系統。除了秘書處、議事處、公報處、總務處、資訊處、公關組等行政幕僚支援系統之外,更有由法制局和預算中心組成的專業幕僚支援系統。而法制局的其中一項職能,就是幫助有立法「構思、概念」的「立委」及黨團,起草法案,或是「立委」、黨團自行起草法案後,交由法制局幫助核對,是否違反「憲法」或與其他法律相抵觸,及立法架構是否完備,內文是否完整,用語是否準確等。這就使得「立委」們能夠充分而又科學準確地行使其法案擬制權。