陳觀生

早前，行政長官崔世安正式宣佈參選競逐連任時表示，收到很多訊息，希望特區政府15年後有所改變，亦有意見認為要行政改革、精兵簡政及具大局概念，更重要是不同界別人士均希望建立政府制度和思維。總結特區政府過去的經驗，尋找工作的不知，是崔世安競選工作不可缺少的部分，他亦提到行政改革、住屋、交通和社保等方面將是未來工作的重點。筆者認為，過往特區政府在這些重點工作上遇到了不少的公共危機，崔世安及其團隊未來需繼續重視及善於進行危機管理，持續改革，才能適應居民日益增強的求變心態。

未來特區政府有何潛伏危機

所謂公共危機管理，也稱政府危機管理，是指政府針對公共危機事件的管理，是解決政府對外交往和對內管理中處於危險和困難境地的問題。即政府在公共危機事件產生、發展過程中，為減少、消除危機的危害，根據危機管理計畫和程式而對危機直接採取的對策及管理活動。

未來澳門特區政府會在哪些方面潛伏著公共危機？其實從崔世安的參選宣言中亦可看出端倪。如崔世安說：我們將優先處理住屋、交通、環保、社保系統和人力資源等民生大事，不斷提升民生綜合水準。加快落實行政改革，努力建設廉潔高效的政府，穩步推進民主政治發展，完善特區管理制度，大力推進“一個中心”、“一個平臺”的建設，促進澳門社會的民主法治、公平正義和經濟可持續發展。

筆者認為，這些需要優先處理、加快落實的事情，正是公共危機潛伏的主要方面。

其一，行政改革方面，行政效率低下、行政機構臃腫等一直為社會所詬病。雖然崔世安稱，若當選後會更適合談論高層官員的人事會否轉變。但亦強調重視長效機制，謀劃長遠，對行政改革決心堅定，希望提升行政效率，回應居民訴求和期盼。行政改革及高官人事轉變牽一發動全身，當中的明爭暗鬥可以預見，極易發生一些意想不到的事情。

其二，住屋方面，現時本澳土地短缺，樓價飛升，房屋問題突顯，居民唯有把安居夢寄望於公共房屋供應，除了數千社屋輪候戶外，最近一期已有逾四萬家團向當局申請經屋，居民用實際行動向政府表達了住屋的迫切訴求。但政府公佈未來可建公屋的土地儲備，極其量只可興建四千四百個公屋、一千四百個社屋，且不少屬未可即時利用的“生地”，實在“僧多粥少”!房屋問題長期成為本澳的社會關注熱點，填海新城區的土地規劃、新經屋法的檢討等仍將是特區政府要面對的危機壓力。

其三，交通、環保、社保等方面，與市民生活息息相關，公共交通仍未完善，公共交通與私家車日增產生的道路資源爭奪，或令當局左右為難；輕軌建設預料仍會因為涉及各方利益，產生一些難以預測的事件；近年居民對環保的訴求日益高漲，環保與發展之間的矛盾越來越多，環保議題逐漸政治化特別需要政府加以重視。社保機制未夠完善，社會對此仍有較多意見，年年派錢已成習慣，長效機制未必人人認同，利益訴求越來越多，稍有不慎就可能引起軒然大波。

其四，人力資源方面，過去已經一直存在爭議。本澳中小企受制於人力短缺已經是無可爭論的事實，外雇引進成為勞資雙方不斷博弈的焦點，外雇審批及管理可能存在的不規範或不公平狀況隨時引爆社會情緒。同時，外地雇員多年隱忍的不公平待遇或歧視，在維權意識逐漸覺醒之後可能帶來的衝擊，並非本澳社會所能承受。

制定高層“危機預警”體系

危機管理包含對危機事前、事中、事後所有方面的管理。有效的危機管理通常需要轉移或縮減危機的來源、範圍和影響，提高危機初始管理的地位，改進對危機衝擊的反應管理，完善修復管理以便迅速有效地減輕危機造成的損害。危機管理就是為恰當處理危機，提供指導原則，以避開或減少損失。通過及時、正確的應對 措施來減少突發事件向危機的轉化可能。

在應對突發事件方面，本澳目前有四個應對危機處理的機制，包括由行政長官辦公室負責的區域國際應急合作機制；由社會文化司負責的公共衛生應急機制及旅遊危機應對機制；以及由保安司負責的民防機制。

不過，總結特區政府過去的危機處理，本澳危機事件頻發，凸顯公共危機處理系統滯後。首先，過程中最突出問題包括貧富分化加劇，危機預警和監控機制欠缺、行政執法監控出現漏洞以及危機處理操作不當而導致的人為社會安全危機等。其次，負責社會危機處理的整個行政機構相互之間分割嚴重，配合生疏，部門利益保護傾向嚴重，很難達到危機處理所需要的協同作戰和資訊共用程度。

崔世安曾表示，政府正構思完善有關應對重大突發事件與危機處理的法律法規，有利於突發事件發生後啟動緊急機制及統一指揮，並保持與居民的相向溝通。另外，亦有需要在現有緊急機制基礎上建立另一個機制，以統籌上述四個緊急機制，該機制將由行政長官負責，尤其在事態嚴重時，可以適時啟動該機制及有效地運作。

不過，之後一直未見特區政府就此機制的具體落實情況。筆者十分認同，本澳需要建立一個最高層的危機預警及管理機制，並應提出執政團隊主要負責人及各主要官員，應該具有危機管理中領導者的必備能力。

一是當機立斷，迅速控制事態的能力。突發事件的出現，要求領導者立刻做出正確反應並及時控制局勢，否則會擴大突發危機的範圍，甚至可能失去對全局的控制。因此，領導者已不可能像正常情況下按程式進行決策論證和選優。突發危機決策活動中，領導者的“從容”應是快速反應，果斷行動，這是解決突發事件時效性的要求，也是突發事件決策的主要特徵，是並非違反常規的決策程式或決策環節，但又必須即刻反應的情形下的明智的非程式化決策行為。

二是敢於負責、臨危不懼的能力。領導者要有過硬的政治素質，既有膽有識又有高度負責的責任感，要能把握全局，從戰略高度處理突發事件，沉著穩健應付危機。作為領導，只有臨危不懼和臨危不亂才能作出正確的決策，妥善處理危機事件。突發事件本身資訊不完全，又關係重大，需要緊急處理，因此，處理突發事件的非程式化決策具有很大的風險性，決策措施對化解危機的作用有時難以衡量和預測。這種處理結果的風險性要求領導者在做出決策時拋開個人得失，敢於承擔責任，在危機處理中具有高超的領導藝術，要有敢冒風險，敢當風險的精神和能力。

三是打破常規，果敢行事的能力。突發事件的前途往往撲朔迷離，猶如處於瞬息萬變的戰場上的軍隊，需要強制性的統一指揮和力量凝聚。同時，在突發事件決策實效性要求和資訊匱乏的條件下，任何莫衷一是的決策分歧都會產生嚴重的後果。所以，對突發事件的處理需要靈活，要改變正常情況下的行為模式，由領導者最大限度地集中決策使用資源，依決策經驗或採納某些建議，迅速做出決策並使之付諸實施。

四是是循序漸進，準確預測事態發展的能力。在處理突發事件時，領導者固然要有冒險精神，但也要傾向於選擇穩妥的階段性控制的決策方案，以控制事態的發展。領導者在資訊有限的條件下採用反常規的決策方式，並對決策後果風險進行預測和控制時，需回避可能造成不必要波動的方案，同時注意克服急於求成的情緒。因為突發事件的表像固然可以迅速得到控制，但其根本的處理則需要在表像得到控制的階段上進一步決策，這又要求領導者能夠根據事態發展，進一步做出準確決策。

強化發言人制度應對危機

危機管理除了需要執政團隊主要成員或領導者的能力外，亦需要輔助力量幫助應對，才能達到更好的效果。就本澳來說，筆者認為最主要是是要強化新聞發言人制度應對危機的能力，其中尤其關鍵的是在以下幾個方面。

一是瞭解政府或者事件的自身的真實狀態，目的是要把危機控制在潛伏階段。一般來說，發言人大多作為政府或者部門當局的粉飾者，不會自暴家醜，主動破局。社會亦難以相信發言人有主動踢爆的覺悟和魄力，但執政團隊都應有都有主動整改的決心，因為大家都相信，任何發展都是在自我修正中不斷壯大的。

二是瞭解媒體的報導語態。在公共危機引爆之前，肯定是會有媒體聞腥而動，這時發言人就應敏感地發現問題，揪出隱患，找出正確的合理的解釋理由。危機引爆後，政府將面臨非常複雜的局面。首先要瞭解資訊源，確認報導屬實還是刻意誇大。為避免有些媒體為“搶新聞“而進一步歪曲事實，澄清事實是不二法門，不僅要保持“前後一致”的澄清口徑，而且要憑藉輿論精英的力量進一步佐證事實。當局即不能反應遲鈍，也不能反應超速，更不能反應過度，重要的是給媒體一個相信你的理由，而不是讓媒體認為你是在挑戰他的公信和權威。

三是瞭解公眾的心態。公共危機發生後，公眾的態度除了質疑還是質疑，此時民眾更關心的是危機對我有沒有影響？對我有什麼樣的影響？這種影響是短暫的還是持續的？政府有沒有能力控制危機的蔓延？公眾最害怕的是危機中仍然潛藏著“隱瞞”和各種“不確定性”。因此，當局第一時間要做的未必是道歉，而是消除疑慮，樹立資訊。

此外，發言人在公共危機處理時，要遵守幾個基本原則。1、承擔責任原則，危機發生後，公眾會關心兩方面的問題：一方面是利益的問題，利益是公眾關注的焦點，因此無論誰是誰非，相關部門應該承擔責任。即使受害者在事故發生中有一定責任，當局也不應首先追究其責任，否則會各執已見，加深矛盾，引起公眾的反感，不利於問題的解決。另一方面是感情問題，公眾很在意政府部門是否在意自已的感受，因此當局應該站在受害者的立場上表示同情和安慰，並通過新聞媒介向公眾致歉，解決深層次的心理、情感關係問題，從而贏得公眾的理解和信任。

實際上，公眾和媒體往往在心目中已經有了一桿秤，對政府有了心理上的預期，即政府應該怎樣處理，我才會感到滿意。因此政府絕對不能選擇對抗，態度至關重要。

2、真誠溝通原則，當局處於危機漩渦中時，是公眾和媒介的焦點。你的一舉一動都將接受質疑，因此千萬不要有僥倖心理，企圖蒙混過關。而應該主動與新聞媒介聯繫，儘快與公眾溝通，說明事實真相，促使雙方互相理解，消除疑慮與不安。真誠溝通是處理危機的基本原則