兩岸商談中的“澳門模式”

劉綱奇

澳門素有“東方蒙特卡洛”之稱。的確,美輪美奐的金光大道會讓所有的遊客流連忘返,而凡是到過澳門的人談論最多的大概是金馬玉堂、廊腰縵回的娛樂場。然而,澳門除了因旅遊博彩業而聞名於世外,鮮為人知的是澳門在回歸祖國的前後,在兩岸關系緊張動蕩的時期,在“海協會”與“海基會”商談戛然而止的時刻,她曾經首先架設了兩岸航空交通的橋梁,她也曾經是兩岸技術性、業務性商談的首選之地,澳門在兩岸關系發展史上書寫了積微成著的歷史篇章。

1995年至2008年,兩岸關系風雲變幻,跌宕起伏。特別是1999年7月9日,李登輝拋出“兩國論”之後,祖國大陸“海協會”與台灣“海基會”兩會之間商談與對話的政治基礎受到嚴重破壞,導致兩會接觸與對話被迫停止。2000年3月,台灣政局發生重大變化,陳水扁上臺後,頑固地堅持“台獨”立場,拋出“一邊一國”論,鼓吹“公民投票”決定“台灣前途”,拒不接受一個中國原則和“九二共識”,致使兩會商談與對話無法恢復。然而,兩岸關系的發展趨勢並不會因為一股逆流而倒轉,兩岸同胞維護兩岸關系和平穩定,爭取兩岸關系改善發展的共同願望終究會蕩滌邪祟,迎接曙光。“海協會”和“海基會”接觸與對話雖然被迫停止,但在祖國南海的蓮花寶地--澳門,卻悄然進行著具有兩岸技術性、專業性對話的商談,“澳門模式”在兩岸關系的雲譎波詭中浮出水面。

“澳門模式”初現

1992年,“海協會”與“海基會”經過多次事務性商談和兩會文件往來,達成了“海峽兩岸均堅持一個中國原則”的“九二共識”,為促進兩岸商談進程奠定了政治基礎。此後,兩岸商談取得突破性進展。1993年4月27日至29日,“海協會”汪道涵會長與“海基會”辜振甫董事長在新加坡進行會談,實現了兩岸高層人士40年來首次會晤,邁出了兩岸關系發展中歷史性的重要一步。在兩岸同胞的共同期待下,在兩會的共同努力下,會談簽署了《兩岸公証書使用查証協議》《兩岸掛號函件查詢、補償事宜協議》《兩會聯系與會談制度協議》《汪辜會談共同協議》(台灣稱《辜汪會談共同協議》)四項協議,汪辜會談體現了雙方在“海峽兩岸均堅持一個中國原則”基礎上相互尊重、平等協商、求同存異的精神,成為在後續兩岸商談中的指導原則。

自第一次汪辜會談舉行後,兩岸雖然舉行了多次事務性商談,但由於台灣當局一直在“司法管轄權”問題上大做文章,人為設置障礙,造成會談遲遲未能達成協議。1995年1月22日至28日,兩會副秘書長級事務性協商與“唐(樹備)焦(仁和)會談”在北京交叉進行。經過多次談判,兩會在劫機犯遣返和偷渡客遣返兩項協議已經達成共識並准備簽署的情況下,“海基會”突然改變態度,以兩岸漁事糾紛調處議題中“司法管轄權”問題未能顯示台灣“對等政治實體地位”為由,拒絕簽署三項協議,致使劫機犯、偷渡客遣返和漁事糾紛協議的簽署最終擱淺。

1995年1月30日,時任國家主席江澤民發表《為促進祖國統一大業的完成而繼續奮鬥》的重要講話。這篇講話,是在兩岸關系新形勢下對台政策的重要宣示,是中國共產黨和中國政府為解決台灣問題,實現祖國統一大業而採取的重要步驟。同年2月21日,時任台灣“行政院長”的連戰在施政報告中提出“面對現狀、增加交流、相互尊重、追求統一”四項主張予以回應。然而,李登輝6月初在美國康奈爾大學發表講演,公然在國際上製造“兩個中國”或“一中一台”,嚴重破壞了兩岸關系,使兩岸關系急劇緊張和對立。由於“一個中國”的原則被破壞,兩岸關系中具有象徵意義的兩會事務性商談,以及第二次“汪辜會談”因之被迫中斷。

“海協會”和“海基會”之間的商談雖然暫時中斷,但大陸方面維護兩岸同胞正當權益,促進“三通”,解決兩岸交往中的具體問題的原則並沒有改變。

1995年2月22日,時任中國民航總局局長的陳光毅就兩岸空中直航與交流合作提出更為具體的建議:“雙方可以採取適當名義和方式,直接接觸,商討實現兩岸空中直航的有關問題,並且加強雙方直接交流和合作,推動兩岸直航。首先在運輸商務方面,兩岸航空運輸企業盡快直接接觸,商談建立企業間直接的客貨聯運安排及結算關系,方便兩岸人民的交流和往來。在投資合作方面,採取同等優先的原則,歡迎臺胞投資民航基礎設施、合作航空維修項目,並開展各類民航企業的合資、合作經營。”

與大陸方面積極開放的政策主張相比,台灣方面就顯得比較被動和僵化。台灣當局在面對兩岸同胞共同要求盡快通航的問題上設置了重重障礙,把原本技術性的問題泛政治化。1992年9月13日,台灣“陸委會”公佈“兩岸直航問題與展望”政策說帖,認為直航問題決不能孤立看待,而必須整體加以評估。強調台灣民眾“贊成在有尊嚴及安全的前提下有條件地開放直航”。同時,提出直航的四個階段:(1)掃除直航障礙,即兩岸結束敵對狀態,雙方互不否認對方為政治實體;(2)兩岸分別通過協商簽訂空運、海運及相關協定,或簽訂“通商航運協定”;(3)台將兩岸直航實施計劃送請“立法院”決議;(4)擇期正式開放兩岸直接通航。

為了提前定位台港澳關系,以便應對在“九七”、“九九”香港、澳門分別回歸成為中華人民共和國的一部分的現實,台灣“立法院”通過“香港澳門關系條例”。“條例”將港澳地區定位為“有別於大陸其他地區之特別區域”,將港澳回歸及港澳與台灣之間在一定條件下的人員進出、貿易、金融、投資、技術合作、航運、文化等方面的直接往來視為一種“特殊情況”。

1995年5月,台“交通部”提出“兩岸通航准備工作方案”,明訂兩岸航線是特殊的航線,只能由台灣和大陸的航空公司,以自有或者租賃本國籍或外國籍航空器經營兩岸航線,不准外國籍航空公司參與營運。在這一方案中,台灣方面提出了兩岸直航的三階段方案,即第十階段:以兩岸航空公司聯運為起點,採取“間接聯運、全程訂位元元元元元元元元元元元元元、聯段開票”做法,即台灣旅客若搭機飛經香港、澳門或其他第三地,再銜接其他航空公司班機進人大陸,航空公司的電腦訂位系統可直接與大陸航空公司連線,直接替旅客規劃大陸航段機位。第二階段:以經營第三地的間接通航為主,其可能方式有四:一是航空器必須在第三地落地,改變班次編號,客貨必須離機再登陸;二是航空器在第三地落地,改變班次編號,客貨不須離機;三是航空器不許改變班次編號,客貨不須離機;四是航空器不許在第三地落地,不許改變班次編號,客貨不須離機,只要繞經第三飛行情報區即可。第三階段:實現直接通航,既不須經第三地的直接通航。

台灣方面設置直航障礙的做法,顯然有悖於兩岸關系的發展。但是大陸對兩岸航權談判的態度是明確的,只要有利於“三通”,有利於兩岸人民的交流,大陸都會積極的推動。對於台港澳之間開辟航線只要求“澳台”航線為非官方色彩,既不涉及政府航權談判,而是交由民間航空公司協商。

時任中國民航總局台港澳辦主任的馬曉文在1995年2月13日接受《澳門日報》的記者訪問時明確表示,澳台航線的談判應是商業活動的談判,所以不要太多的政治制約,也不要利用這個問題搞政治宣傳,只要兩地航空公司將航線安排問題處理好就行了。短短的幾句話,實際上就勾劃出“澳航談判”的基本模式。

1995年7月1日,澳台航約的談判正式在澳門拉開了序幕,第一輪談判為期兩天。9月9日再進行第二輪談判,10月17日進行了第三次談判並草簽協議。從開始談判到草簽協議共109天。

《台澳通航協定》的主要內容有:1.雙方可由兩家航空公司經營澳台航線,未來市場發展如有需求,經過磋商同意後,雙方可就增加運力或其他航空公司加人市場營運再作商談。2.雙方協議航線為:臺北和高雄至澳門。3雙方航空公司均可營運全客機或客貨混合機,機型及班次不限。4各方每週可營運之座位數如下:1995年11月至12月,4200座位;1996年1月至3月,5800座位;1996年4月以後8400座位。5.協議有效期五年,雙方先行草簽,俟雙方主管機關批准後,再行正式簽署,並於正式簽署三日後生效。6襖門航空公司從臺北、高雄經澳門只換班號不換航班可直飛大陸。7.台澳航權由澳門航空公司取得半數營運權,自1995年12月8日開始營運。另一半由台灣長榮航空與複興航空兩家公司均分。

澳台航權談判的主體,雙方都是以民間單位上桌。台灣方面是由台灣各航空公司組成的“臺北市航空運輸商業同業公會”出面,台灣“交通部民航局局長”蔡清彥和其他官員是以“臺北市航空運輸商業同業公會”顧問的身份參與談判。澳門方面則由澳門航空公司主談,中國民航總局台港澳辦主任馬曉文則以澳航董事會成員身份、中行公司總經理王桂祥以澳航董事局主席的身份參與談判。

澳台航權談判在敏感的背景下,高效率地取得了雙方都感到滿意的成果。在談判過程中,雙方都堅持了一個中國的原則,都能互諒互讓,既大膽進取,亦有政治讓步。在堅持一個中國原則方面,由於當時對澳門實行管治的葡國政府,與中國有外交關系,並主張只有一個中國,承認中華人民共和國政府是代表中國的唯一合法政府,台灣是中國的一部分。按照《中葡聯合聲明》的規定,中國政府將於1999年對澳門恢復行使主權,而為期五年的航約正好橫跨“九九”政權交接的時間。為此,在澳台航權談判的醞釀期間,台灣方面曾擔心遇到政治障礙,特別是擔心澳台航約難以跨越“九九”。正在此時,大陸有關部門負責人發出了一個強烈而清晰的資訊,就是歡迎臺北與澳門之間進行航權談判,但必須遵守一個中國的原則,即雙方必須以民間航空公司為談判對象,不能由政府機關直接參與談判。這一方式,後來被兩岸的民航行政管理部門稱為“澳門模式”。台灣方面表示接受這一規限,並以由台灣航空公司組成的“臺北市航空運輸商業同業公會”作談判單位,而澳

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