宜將海域使用管理法列入基本法附件三 宜將海域使用管理法列入基本法附件三

行政長官崔世安在完成赴京述職後向媒體表示,中央政府已正式向特區政府批覆文件,明確啓動澳門習慣水域管理範圍的研究,完成期為二零一五年十二月底。相關工作會隨即啓動,多個部委將會參與,澳門特區一定會積極支持參與配合。崔世安指出,過去水域管理範圍不隸屬澳門特區政府時,水上街市和碼頭的重建等都必須經過一系列的程序,包括向中央申請等候審批等;若水域在澳門特區的管理範圍內,未來管理將有所不同。不過,填海造地仍然一定要由特區政府向中央申請,過去是這樣,未來也是這樣。

崔世安的這番話,澄清及矯正了此前的一個「美麗的誤會」,以為中央賦予澳門特區海域管理權,就是「想做就去做」,所有填海規劃都無須中央政府批准。

對此,本欄在本月二十日評議習近平主席宣佈中央政府已決定啟動明確澳門特區習慣水域管理範圍的相關工作時就已提出疑問,《中華人民共和國海域使用管理法》規定,填海五十公頃以上的項目用海,圍海一百公頃以上的項目用海等,應當報國務院審批。而《澳門基本法》附件三並未將《中華人民共和國海域使用管理法》列入在澳門特區實施的全國性法律,以後澳門特區進行超過以上規模的填海規劃,是否仍需報請國務院審批?

實際上,中央政府將會明確澳門特區的習慣水域管理範圍,確實是有利於澳門特區的海域管理。眾所周知,由於歷史的原因,當年葡國逐步佔領澳門,是沒有簽署不平等條約的,因而也就沒有「劃定水域界線」這回事,這與中國與英國之間曾經存在著三個不平等條約,因而香港與中國內地之間,也存在著一條「水域界線」,是完全不同的。正因為如此,在一九九七年七月一日的「國務院第221號令」《中華人民共和國香港特別行政區行政區域圖》中,香港特區是有著明確的水域界線的,而且還在其「文字表述」中,香港特區的界線除了是「陸上部份」之外,還有「海上部份」,並由「深圳灣海域段」、「南面海域段」和「大鵬灣海域段」三部分組成,所有轉折點都注以東經、北緯度數,精確到秒。而一九九九年十二月二十日的「國務院令第275號」《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖》及其「文字表述」,澳門特區則是沒有「水域界線」的,只是說,「澳門特別行政區保持澳門原有的習慣水域管理範圍不變」。

由此,澳門特區沒有自己的水域,等於是「一下水」就是珠海市的水域。而在長期的行政管理和對水域的使用所需,如疏浚河道、船隻停泊、港口交通、水警履行職務維護水道秩序等,都涉及到水域航道管理權的問題。於是,就形成了習慣性的水域管理線,當時稱為「習慣控制線」,但並不等於是法定行政區域界線。因此,《澳門基本法》序言第一句對澳門特區的區域範圍明定:「澳門,包括澳門半島、氹仔島和路環島」;而全國人大在表決通過《澳門基本法》時所通過的《關於設立澳門特別行政區的決定》更明確規定,「澳門特別行政區的區域包括澳門半島、氹仔島和路環島。澳門特別行政區的行政區域圖由國務院另行公佈」,當中沒有如設立香港特區相關決定有「附近海域」的表述內容。在此情況下,「澳門特區行政區域圖」就只是作出「澳門特別行區維持澳門原有習慣水域管理範圍不變」的表述,而不是像香港特區那樣不但擁有「附近海域」,而且也明確地劃定了海域管理線。

由此,澳門特區要進行涉及水域管理的工作,都十分不便。包括碼頭和橋樑隧道的興建,輕軌線路溢出現有海岸線的架空、地面或地下走線的設計,澳門特區都無權自行決定,如皇朝區為避開具有爭議的倫敦街而改走沿海線,就必須向中央申請。未來澳門要實施經濟適度多元發展而需要使用海域,如遊艇自由行,還有配合習近平主席提倡的「一路一帶」等,都必須經過中央審批,均頗為不便。為此,澳區的全國人大代表和全國政協委員,都提出了建議或提案,要求中央向澳門特區提供海域管理權。而習近平主席這次明確地宣佈,中央政府已決定啟動明確澳門特區習慣水域管理範圍的相關工作,這就為澳門特區未來的發展,有如插上翅膀,更能振翅高飛。

但這僅止於是澳門特區享有水域管理權而已,進行填海工程,仍然需要中央政府審批。其法源依據,是二零零一年十月二十七日第九屆全國人大常委會第二十四次會議通過的《中華人民共和國海域使用管理法》。該法律規定,海域屬於國家所有,國務院代表國家行使海域所有權。任何單位或個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓海域。(第三條)國務院海洋行政主管部門負責全國海域使用的監督使用。沿海縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據授權,負責本行政區毗鄰海域使用的監督管理。(第七條)至於最為澳門人關注的「填海權」問題,集中在第十八條:「下列項目用海,應當報國務院批准:一、填海五十公頃以上的項目用海;二、圍海一百公頃以上的項目用海;三、不改變海域自然屬性的用海七百公頃以上的項目用海;四、國家重大建設項目用海;五、國務院規定的其他項目用海。前款規定以外的項目用海的審批權限,由國務院授權省、自治區、直轄市人民政府規定。」

也就是說,依據該法律的規定,澳門特區即使是擁有海域管理權,凡是填海面積零點五平方,都必須向中央申請。至於零點五平方公里以下的填海工程,是否也須向中央申報,該法只是規定授權省級人民政府決定。而澳門特區也是省級地方行政區域,該規定是否也同樣適用於澳門特區?值得研討。

現在不知道,香港特區的填海工程是否也受此規範?因為香港特區的填海工程,動輒就是幾十平方公里,按道理也應向中央政府申請。否則,可能又將造成一個新的「大香港、小澳門」問題,並不公平。

因此建議,在修改「國務院令第275號」的同時,全國人大常委會決定將《中華人民共和國海域使用管理法》列入《澳門基本法》和《香港基本法》「附件三」,亦即在兩個特區實施的全國性法律。這樣,不但是可以彰示澳門與香港都是「平起平坐」的享有高度自治權省級地方行政區域,而且也可使得澳門特區在進行零點五平方公里以下的填海工程時,可由澳門特區政府自行處理,與內地其他同級行政區域的權限相同。為適應上述規範,澳門特區政府應成立與該法律所訂定的海洋管理行政主管機構,並靠掛在海事局,在業務上受國家海洋局指導(並非直接領導)。