要切實遏制住重大特大生產安全事故頻發的勢頭，至關重要的一點是全社會、全民增強安全意識、普及安全知識、提高安全素質

12月20日11時40分，廣東深圳市光明新區鳳凰社區恒泰裕工業園發生人工堆土坍塌，初查致33棟建築物被掩埋或不同程度受損。來自災害現場搶險救援指揮部的最新消息，截至23日，確認失聯人員為76人。

事故發生後，習近平總書記對搶險救援作出了重要批示。現場搶險救援正在緊張進行之中。

“近年來，全國安全生產形勢不斷好轉，事故總量持續下降，但形勢依然嚴峻複雜，特別是重大特大事故頻發，給人民群眾生命財產安全帶來重大損失。”國家安全生產監督管理總局宣教中心主任何國家沉重地說。這番話，來自於他11月26日在2015年第九屆北京安全文化論壇上的發言。

“目前90%以上的安全生產事故是由人的不安全行為造成。”何國家說，“一些地方和企業安全發展觀念樹得不牢，從業人員對安全生產法律法規知曉率低，對安全生產隱患辨別力、應對能力不足，相當數量的農民工安全意識、安全知識匱乏，全社會參與、監督、支持、推進安全生產的濃厚氛圍尚未形成。”

鑒於此，多位專家在論壇上呼籲，全社會應積極培育先進的安全理念，推進加強安全生產的法治化建設、科學化管理和規範化運行。

安全檢查流於形式

最近一段時間，全國安全事故時有發生。11月24日，國家安全生產監督管理總局通報了黑龍江龍煤集團雞西礦業公司杏花煤礦“11•20”重大火災事故及四起煤礦較大事故。通報稱，2015年10月底以來，全國煤礦接連發生1起重大事故和4起較大事故，共造成40人死亡、1人下落不明。

但從全國而言，形勢趨於好轉。此前9月24日，國家安全監管總局新聞發言人黃毅在新聞發佈會上表示，1月至8月，全國安全生產形勢總體平穩，事故總量下降，各類事故起數和死亡人數同比分別下降。

“1月至8月，煤礦事故起數和死亡人數同比分別下降33.5%和38.6%，較大事故起數和死亡人數同比分別下降18.2%和10.6%，重大事故同比分別下降77.8%和77.9%，連續29個月未發生特別重大事故。”黃毅說。

同時，來自權威部門的統計資料顯示，今年上半年，全國共發生化工和危險化學品事故51起、死亡86人，同比分別下降24%和17%，60個重點縣事故起數和死亡人數較攻堅前同期分別下降20%和19%。

儘管如此，事故仍處於高發態勢。多位專家認為，多數安全事故主要源於安全檢查流於形式。比如，今年天津港“8•12”特大火災爆炸事故剛剛發生，山東淄博8月22日晚又發生一起安全生產事故，致1死9傷。

僅僅8天前，淄博市對區域內所有危險化學品生產、儲存、使用、經營企業和危險化學品經營市還展開聲勢浩大的安全大檢查，提出要以“零洩漏、零火災、零爆炸、零死亡”為目標，全面摸清徹底消除安全隱患和薄弱環節，有效防範和堅決遏制各類生產安全事故的發生。

據報導，事故發生前一天，山東省派出的安全生產督查組剛離開淄博市。督查組前腳剛走，後腳就發生了致人死傷的爆炸事件，難免令人質疑安全生產隱患排查流於形式。

而事實上，天津港“8•12”事故發生後，各地區、各有關部門進行安全生產大檢查和專項整治也發現不少問題。比如大檢查存在“上熱下冷”、“政熱企冷”的現象；部分地方部門監管責任落實不到位、執法不嚴格；企業主體責任落實不到位，隱患排查治理不徹底。安全基礎依然脆弱，全國不具備安全保障能力的小礦山、小化工，仍占總數的80%以上等等。

安全檢查流於形式，除安全意識淡薄外，有些還涉及更深層次的腐敗問題。北京大學政府管理學院萬鵬飛教授以天津港“8•12”事故為例說：“這個事故之所以發生，在制度層面，未履行國家應急法的相關要求。更主要的是，最後還查出存在腐敗問題，而腐敗是安全的大敵，往往能讓制度形同虛設。”

應急預案束之高閣

多位專家認為，企業應認真吸取一些安全生產事故的教訓。“為避免安全生產事故發生，應加強監管，尤其要建立安全事故應急預案，把安全生產的各項預防工作做到實處，把事故隱患消滅于萌芽狀態之中。”

11月3日，國家安全生產監管總局就《生產安全事故應急預案管理辦法（修訂送審稿）》向社會公開徵求意見。辦法明確，生產經營單位未編制應急預案，且逾期未改正，可處5萬元以上10萬元以下罰款。

可現實是，由於生產安全事故具有突發性的特徵，從而導致不少單位認為，事故是由偶然因素引起的，屬於生產經營單位生產經營活動中的意外事件，不好預測，難以預判。因此，不少單位並不重視編制應急預案。

按理說，單位在編制安全生產應急預案前，需要開展風險評估，以便有針對性地編制預案，可不少單位還做得不到位，結果是，編制出來的應急預案，在針對性、實用性、預案之間難以得到很好的銜接。

更有甚者，也是一種比較普遍的現象，即有些單位表面重視應急預案的編制，方方面面考慮周全，似乎算無遺策。但實際上，不少單位把編制好的預案束之高閣。國家安全生產應急救援指揮中心巡視員雷長群在論壇上舉了這樣一個痛心的案例：“有一個單位出現安全事故後，我們調查的結果是，這個單位不但編制預案，而且都預料到問題的所在。”

“但讓我們感覺意外的是，這個單位的預案是請一個仲介機構編制的，而本單位人員既沒參加編制這個預案，編制完預案後，也沒組織學習、演練。”雷長群說，“結果這個單位付出的代價，是把不少人的命搭進去了。”

對於此類情況，北京行政學院講師楊旎作了進一步的分析，她認為這與當前有些單位對安全生產認識存在偏差有關。“一是有些單位工作重心偏向於‘重事後輕事前，重處置輕預防’的工作思路，結果是‘出事後拿多少錢都可以，沒出事故前不願意花錢預防’，這是事故頻發的主觀原因。”

“二是杜絕安全事故發生，主要還是依賴傳統的人工檢查，或運動式的大檢查，還缺乏相應的科學、客觀、有效的預警監測體系，也缺乏健全完善的領導責任追究責任制度等，這是事故頻發的客觀原因。”

安全文化建設不可或缺

今年10月，十八屆五中全會就“十三五”時期中國發展的一系列重大問題進行了全面研究，其中強調指出要牢固樹立安全發展觀念，堅持人民利益至上，加強全民安全意識教育，健全公共安全體系，完善和落實安全生產責任和管理制度，切實維護人民生命財產安全。

“中國要在未來5年使安全生產狀況與全面建成小康社會目標相適應，要切實遏制住重大特大生產安全事故頻發的勢頭，至關重要的一點是全社會、全民增強安全意識、普及安全知識、提高安全素質。”何國家說。

中國政法大學副教授楊炳霖認為，要提高安全意識，不能僅靠政府，還需要全社會的共同努力。安全生產不止是政府的責任，而是全體利益相關者的共同責任。特別是生產一線的人，應當對安全事故承擔首要責任，而不是不在生產場所的政府。

在楊炳霖看來，政府的角色不應是直接的管控者，而應是通過一系列措施構建其他個體的主體意識和能力。

“要積極推進分級監管制度。分級監管就是根據企業的安全水準不同等級的狀況，強制不同的監管措施。”楊炳霖進一步解釋，“對好的企業給予鼓勵，對於不良的企業要增加監管強度，甚至是處罰。採取這樣差別性的待遇，才能為落實企業安全生產主體責任提供外在的激勵。”

“在安全理論和監管體制方式上要有所創新。”國家安全生產監督管理總局研究中心副主任李傳貴認為，“安全監管的體制機制，要強化基層功能區的監管力量。因為真正的生產行為是在底層，所以要著重強化末梢管理。”

“以前各地生產安全的監管工作，大量使用的是自上而下的方式，從政府、企業、社會一直到基層。雖然政府很著急，但往下傳遞的過程中卻層層減弱，越到基層減弱得越厲害。”李傳貴建議，“傳統中自上而下的工作應當繼續堅持，但還須強調自下而上的工作，兩個要有機結合起來。”

在李傳貴看來，自上而下解決的是國家立法、政府監督、企業落實、員工盡責的問題。而自下而上要解決的是要讓他們把積極性調動起來的問題，做到企業負責、政府服務、法律保障，這是依法治安很重要的方面。

“可以推動企業購買第三方社會化安全技術，以管理服務的方式來解決目前安全監管力量不足的問題。”李傳貴舉例說，推動企業購買第三方社會服務，在北京推行更具優勢，因為北京高校、科研單位力量強。

北京市安全生產工程技術研究院安全文化研究所所長閆笑非教授接受本刊記者採訪時認為：“近年來，安全生產事故頻發，一方面說明多年來重生產輕安全理念指導下的項目建設、投產和運行，其缺乏生產設備的事故應急處置裝置、忽視生產過程中的安全管控、相關法規制度不健全或執行不力；另一方面說明政府自上而下的單向監管方式效率低下。

“要想扭轉這種被動局面，一是要儘快補還工業建設專案安全隱患的歷史欠賬，特別是化工企業、資源採掘類企業等；二是加快相關制度法規的建設，讓可執行的法規制度為安全生產保駕護航；三是變政府單向監管向全社會監管轉變；四是讓安全生產理念、制度法規儘快形成一種安全文化，讓它滲入企業日常的管理活動、深入百姓的生活之中，讓注意安全成為全體人民的自覺，這一點才是最最重要的。”閆笑非說。

從以往經驗和教訓來看，安全生產不能僅靠企業“自覺”，最主要是地方政府及主管部門要補安全監管不力課，嚴格履行監管職責。

不少專家還建議，應切實進行責任追究。因為《安全生產法》和《消防法》在賦予監管部門權力時，也明確對濫用職權、怠忽職守、徇私舞弊的監管者，應依法進行行政處罰，涉嫌犯罪的要追究刑事責任。

（李松/文）