楊鳴宇

公共政策是政府為了解決特定社會問題而進行的一系列活動。根據大衛•伊斯頓（David Easton）的定義，公共政策是對“社會的價值進行權威性的分配”。這表明公共政策的產出將不僅涉及具體的政府行為，還將影響受政策影響的利益相關者擁有的資源和價值觀。因此，一項合意的公共政策不但應該具有專業性，同時還需擁有合法性。如果決策僅僅關注政策的專業性，而把受政策分配影響的利益相關者排除於決策過程之外，這樣的“專家理性”的決策結果，可能會引起決策合法性的喪失，因為專家擁有的專業知識並不能替代公眾的主觀價值偏好。可以預見，如果政策失去了公眾的參與和賦權，將無法得到有效的執行和實施。另一方面，公共政策的目的是為了解決特定的社會問題，而公眾的主觀價值偏好容易流於感性，無法滿足政策所需的專業性和效率等要求，因而專業知識又是有效的公共決策所必須的要求和門檻。如何平衡專業性和合法性兩者之間的潛在衝突，成為任何公共決策過程都必須考慮的問題。

社團是澳門政治系統裏最為重要的單位，他們不單是聯結普通市民和政府之間的橋樑，將社會的意見要求反映給政府部門內的決策者，同時協助政府傳遞具體的政策訊息予市民，使政策得以順利執行和遵守。這種“社團諮詢模式”的有效運轉，在長達半個世紀的時間裏較好地平衡了公共決策過程中專業性和合法性之間的潛在衝突，從而維持了澳門的社會穩定及和諧。隨著2002年賭權開放，澳門經濟急速發展，快速變化的社會經濟環境除了使社會問題增多外，不同社會群體之間的利益矛盾也變得激化。最具代表性的事件即為2006年和2007年兩次“五一遊行”期間所發生的警民衝突。這些衝突反映出澳門既有的公共政策決策模式存在著缺陷和局限，未能適應業已變化的社會經濟環境。本文將通過“美沙酮事件”和“新城填海公眾諮詢”兩個具體的政策案例，重點關注和探討三個問題：（1）社團諮詢模式是如何形成並發揮作用的？（2）這種決策模式的成立條件和局限何在？（3）可能通過怎樣的方式改進這種決策模式？

一、社團諮詢模式的形成和作用

社團在澳門主要發揮三種不同的功能：（1）NGO功能。如澳門同善堂、澳門紅十字會等慈善團體，主要針對社會弱勢群體提供各種社會服務；（2）“擬政府化”功能。如澳門街坊會聯合總會屬下的坊眾學校、柏蕙活動中心、臨屋頤康中心等機構，在教育、青少年和老人服務等方面部分承擔了一般由政府提供的公共服務；（3）“擬政黨化”功能。在政治系統裏，普通市民一般是通過政黨這樣的組織來和政府發生聯繫，但在澳門，這樣的功能則通過社團來完成。除前文述及的澳門街坊會聯合總會外，澳門工會聯合總會、澳門中華總商會、澳門中華教育會等不同領域的代表社團，均在立法會佔有議席，發揮著重要的社會利益回饋和政策諮詢功能。

上述社團的三種功能，除了NGO功能和其他地區無異外，“擬政府化”和“擬政黨化”突出了社團在澳門政治和社會生活中的特殊性。一般而言，NGO通常是針對特定群體提供服務，鮮有像街坊會聯會總會這樣提供廣泛的跨群體的公共服務。其次，政黨和NGO同屬社會功能性組織中的一種，然而兩者的根本區別在於，前者是為了贏取選舉和取得政府的領導權而產生，而澳門的選舉卻恰恰是以非政黨化的社團為中心來開展的，參選人往往都具有豐富的社團工作經歷，甚至本身就是社團的領袖。這兩種特殊的功能，與澳門曾經歷過葡萄牙的殖民統治有著直接關係。澳葡政府是一個外來的政權，潘冠瑾形容其“並不是真正意義上的政府，而是為葡萄牙派駐澳門對當地進行全權管理的總督服務的輔助機構”。它的管治權力來自葡萄牙皇室，而非澳門本土的市民，這使其面臨著合法性的問題。因此，如果要對數目上占絕對優勢的華人進行管治，單靠暴力壓制不單成本高昂，而且不可持久。澳葡政府的做法是通過尋找華人社會代理人的方式來進行間接的管治。婁勝華將這種管治方式稱為“相互賦權”，即政府通過賦予代表性社團某些“擬政府化”的權力，如某些代表性社團可以為商品簽發產地來源證明、代征職業稅、代辦無證勞工登記及發給臨時居留證等。而另一方面，市民賦予社團作為自己的利益代言人和政府進行談判和協商的權力，社團同時為市民轉介政府頒佈的政策，使政策得以被執行和遵循。

需要注意的是，“相互賦權”只解決了澳葡政府和普通市民之間如何進行管治的問題，卻並未提供不同領域社團之間如何進行利益表達和協調的機制。這一機制需要另外通過所謂的“蛛網式結構”來進行。表面上看，“蛛網式結構”和“國家法團主義”（State Corporatism）中一個功能性領域只能有一個代表的“頂級社團”（Peak Association）進行利益表達的情況非常相似。不同的是，核心社團是自發建立的，而非澳葡政府授意其作為某一領域的利益代表。它們和次級功能性社團以及基層社團之間也非“國家法團主義”中的上下級關係，而是一種平等關係。因此，“蛛網式結構”事實上是一種在澳門特定的歷史環境中自發形成的社會秩序。在共同面對澳葡政府這個外來政權，以及在維護族群利益的前提下，這些社團往往可以通過協調和調解的方式來解決內部之間的利益矛盾，從而形成一個“超穩定”的社會結構。

二、社團諮詢模式的局限：美沙酮事件的反思

然而，“社團諮詢模式”的有效運轉依賴於特定的歷史和社會條件。首先，這種決策模式形成的首要原因是澳葡政府為了維持管治和社會整合，而和華人族群所形成一種相互妥協和賦權的行為。但當澳門回歸祖國後，政府和市民之間的關係就發生了本質的變化。市民面對的不再是一個外來政權，而是同根同族的華人政府，彼此在文化和語言交流上不再存有障礙（語言曾經是限制澳門市民和澳葡政府進行交流的主要障礙之一，因為大多數市民並不懂得葡語）。市民可以通過新聞媒體和政府訊息公佈來瞭解到關乎自身利益的政策訊息，社團不再是市民和政府之間進行利益表達的唯一管道，而僅僅是其中之一。社團和其成員之間本來存在的“委託-庇護”關係並不必然的存在。若然原來的社團不再能有效的代表和反映自己的利益，社會成員要麼另行組織新的社團，又或者選擇不參與社團而成為獨立於社團外的個人。由此我們或許就能理解為何澳門社會在回歸後會同時存在社團數目快速增長，但市民參與社團的比例又偏低的情況。

其次，社團諮詢模式的另一個基石是“蛛網式結構”。自發秩序形成的“蛛網式結構”是通過社團間的協商和調解來維持的。這要求社會不同群體問的利益不能過分分化，否則就難以形成利益上的共識。然而澳門的本地生產總值在2004年後一直維持著雙位數的增長，收入中位數也由2001年的5000澳門元增加至2013年的12000澳門元。經濟發展使不同的社會團體之間的利益也快速發生分化，最為典型的即為本地勞工和外地雇員之間的矛盾。這使共識的建立變得困難，也更難進行利益調解和協商。另外一點較少為人關注的因素是回歸後澳門政府對公共教育的投入使澳門居民的教育程度得到了一個較大的提升。據2011年人口普查的資料顯示，年齡在3歲以上的人口完成初中和高中，以及高等教育的比例分別為49％和16.7％，比十年前分別增加了11.1％和9.3％。同時完成小學或以下教育程度的占34.2％，比2001年人口普查時減少了20.4％。這對社會利益分化有著潛在的重要影響，根據英格爾哈特（Ronald Inglehart）的“後物質主義”理論（Post－material Theory），隨著市民基本的物質生活得到滿足，他們會更為注重所謂的“主觀滿足感”（Subjective Well－Being）。這會促使他們對政府提出更為個性化的政治需求，並可能進行更多的政治參與。

上述社會經濟因素的變遷一方面削弱了“社團諮詢模式”賴以成功的社會條件，另一方面使其未能有效的響應回歸後澳門市民對治理的需求。發生於2010年的“美沙酮事件”從一個側面反映了這種決策模式的不足。“美沙酮事件”的源起是2010年5月澳門社會工作局公佈的一則消息，內容是原來位於加思欄後馬路的戒毒綜合服務中心將被澳門衛生局收回用作興建傳染病大樓，因此社會工作局需要另外尋找新址興建新的戒毒中心。其中一個美沙酮戒毒中心的選址位於澳門臺山的澳門大廈。臺山地區是澳門人口較為稠密的地區之一。因此戒毒中心的消息馬上引起了附近居民的關注和反對，並且迅速通過臺山區業主聯會舉行了新聞發佈會和收集區內居民的反對簽名。臺山的居民認為戒毒中心的使用者將對社區居民的生活造成滋擾，並且中心的設立可能會影響澳門的旅遊形象。在臺山居民的反對下，戒毒中心計畫一度擱置。隨後社工局在收集區內居民意見和參考鄰近地區經驗後，在2010年11月決定把相關服務遷入黑沙環衛生中心。黑沙環衛生中心和臺山一樣地處澳門半島的北部，所不同的是衛生中心是教育機構集中的地方，附近有數問中、小學和幼稚園，每日均有大量學生在周邊的街道活動。於是中心的選址再次引起了附近居民和家長的反對，三次反對行動均集中在2010年12月。首先是12月4日約有二十名黑沙環區的家長代表向澳門政府總部遞信和一千八百名家長的反對簽名。他們質疑澳門半島一共有五個衛生中心，為何要選擇教育機構最為密集的黑沙環中心提供戒毒服務。其次，他們認為澳門政府在作出決策前並未充分知會受影響的家長和居民。12月8日，黑沙環多幢大廈居民在區內的宅地集會收集居民簽名，後來集會演變成一場幾百人的遊行，居民通過阻塞交通的方式逼使政府直接對話。隨後，澳門衛生局長與社工局代局長于當晚到場，再次指出決策是在參考了鄰近地區的經驗，以及諮詢了相關社團和立法議員意見後作出。其後人群雖然逐漸散去，但據報導他們並不滿意官員的解釋。部分居民隨後再次通過參與12月20日的回歸日遊行的方式表達對政府決策的不滿。雖然最後政府沒有更改戒毒中心的地址，但是政府通過加強對美沙酮藥物治療的宣傳，舉行座談會以及和學生上下課時段錯開來提供服務，加強區內的治安巡邏等方式消除居民的疑慮並確保日常生活不會受到影響，至此擾攘時間超過半年的“美沙酮事件”終告一段落。

表面上來看，“美沙酮事件”的選址只是一件因為“鄰避問題”而引起的公共糾紛。然而從相關新聞報導的內容來看，可以知道居民主要的反對原因更多是因為認為政府在決策前並未進行足夠的溝通，而且沒有充分諮詢他們的意見。換言之，他們不滿的是作為政策的利益相關者，卻被政府排除在決策過程之外。因此“美沙酮事件”本質上是一場由決策模式而引起的糾紛。而有意思的是由政府官員的表態來看，相關政府部門明確表明認為已經進行了充分的諮詢。為何兩者會有如此不同的認知？最為可能的解釋是“社團諮詢模式”的慣性使政府相關部門認為只要在決策的過程中諮詢了相關的社團、立法議員和專家，就代表了該項決策同時具有了專業性和合法性。而由事件的演變過程來看，顯然結果並未如預期般進行。在事件中政府部門一再為決策辯護的理由均基於專業知識，具體表現為相關部門在大量參考了鄰近地區的相關經驗後，獲得了足夠的證據支持戒毒中心的存在非但不會增加，而且會有效降低犯罪率。過往的資料亦顯示美沙酮服務能夠有效減低愛滋病在澳門的蔓延。最後，對戒毒中心的位址選擇是通過計算了戒毒服務的潛在使用者的數量，對服務使用者的便利和每日使用服務的人流量等技術指標進行的估算來決定的。所有這些理由均合乎科學原則，並且合理和具有說服力。然而，正如我們在開篇提到的疑問一樣，一個政策方案在技術上完全合理、具有效率、合乎科學原則是否就是一項合意的社會問題解決方案？答案恐怕並非是不言自明。政策方案的專業知識並不能替代市民的價值偏好，而如果一項政策忽視利益相關者的偏好，它將難以得到市民的支援並有效的執行，結果非但不能解決社會問題，更可能如“美沙酮事件”般使糾紛不斷擴大。另一方面，選址在市民和政府之間引起糾紛也反映出“社團諮詢模式”的局限性。社團一直以來是聯結市民和政府之間的橋樑，它使政府可以在不直接接觸市民的情況下獲取來自社會的意見和聲音。由於在“蛛網狀結構”下只有有限的核心社團有機會和政府進行協商，協商的效率和可以提供的合法性取決於該核心社團的代表性。可以注意到在“美沙酮事件”中政府事先雖然已經向社團進行過諮詢，但仍然引起了大量居民的不滿。這使我們有必要對這樣一種在特定歷史環境下形成下的決策模式進行反思。即它是否仍能適用於今天澳門的社會經濟環境？社團又是否仍然能夠代表廣大市民的利益取態？事實上，在事件中澳門市民在反映自身要求上所表現出的主動性和積極性，表明他們已經不滿足于社團作為他們利益的唯　　一代言人。正如“後物質理論”預期那樣，隨著教育程度和物質生活水準的提高，市民對政府更高管治水平的期待也在提高，同時市民的政治參與意識也在逐漸展現。這些因素使“社團諮詢模式”的有效性降低，政府需要找到新的決策模式來回應社會的這些新變化，從而再次滿足公共決策對專業性和合法性的要求。

三、社團諮詢模式的可能改進：新城填海公眾諮詢

2013年末，澳門的土地總面積是31.3平方公里，居民總數為60萬人，每平方公里的人口密度超過19000人，是世界上人口密度最高的地區之一。土地資源的稀缺是限制澳門進一步發展的重要原因之一，尤其是近年澳門經濟快速增長，可供發展的土地已經非常有限。因此澳門特區政府早於2006年就向中央政府提出方案，希望增加填海造地以作經濟民生之用，最終於2009年11月獲得國務院批復同意填海造地350公頃（3.5平方公里）。新填海增加的土地需要回應各個方面的社會需求。首先，是落實國家“十二五”規劃所作的“世界旅遊休閒中心”的發展定位，以及推動經濟的適度多元化。其次，完善交通基建設施，使澳門更好地和周邊區域融合協調發展。最後，提升澳門居民的綜合生活素質，包括回應公屋需求，提供更多的公共綠地，增加文體公共設施等等。可以說，新填海土地不僅關乎澳門的長遠發展，同時也承載了澳門市民的各種期待。因此，新城填海規劃絕不僅僅是一項技術性的城市規劃，其根本問題實質是如何在有限的土地空間內平衡不同社會群體的利益要求。因此，為了最大限度瞭解社會各方的具體要求，澳門特區政府制訂了一項分三個階段進行的大型公眾諮詢計畫。第一階段為發展概念諮詢，具體分為公共設施、城市宏觀/整體規劃、交通基建、環保綠化、旅遊文化/多元產業等14個不同的範疇，目的是希望瞭解澳門市民最關注哪些方面的發展問題。第二階段為地塊的功能性諮詢。新城填海增加的並不是一整塊面積3.5平方公里的土地，而是分成了大小不同的五個地段。因此，第二階段諮詢的重點是確定五個地段的具體功能。兩階段的公眾諮詢已分別於2010年6月至8月和2011年10月至12月完成。第三階段諮詢則會按計劃在適當時間進行。

新城填海公眾諮詢最為值得關注是它的具體操作方式。有別於“社團諮詢模式”，在新城填海諮詢中特區政府除了一貫的社團諮詢外，還使用了諸如公眾諮詢，社團、機構和社區諮詢，專家座談會/工作坊/研討會，電話和電郵查詢，電視評論，展覽等多種形式的諮詢手段。兩個階段的公眾諮詢一共收到了超過5000條的公眾意見。這樣的決策模式和“社團諮詢模式”相比擁有兩個明顯的優點。第一，這種“專家＋社團＋公眾”模式一方面使政策方案擁有了必要的專業性，但又能使政府的相關部門從市民中獲得更為豐富的意見訊息，而且通過公眾諮詢、電話電郵等多種媒介手段能夠在短時間內就能獲得市民的意見回饋，從而一定程度上彌補了“社團諮詢模式”可能代表性不足的局限性。因此，它在專業性、受眾範圍和時效三個維度上均要比“社團諮詢模式”優勝。第二，通過公眾諮詢使受政策影響的市民參與到決策過程之中，這事實上改變了“社團諮詢模式”原有的政府和市民“相互賦權”給社團的情況。市民通過參與行為直接“賦權”給政府，這使政府的決策獲得了更多的合法性，同時更可能使市民滿意和接受往後的政策結果。而政府主動把兩階段公眾諮詢的意見彙編在部門網站上公佈，不但有助市民獲取相關的政策訊息，同時也是服務型政府資訊公開原則的體現，這又將鼓勵市民未來進行更積極的公眾參與（第二階段公眾諮詢收集到的意見為3185，比第一階段公眾諮詢增加近70％可以說明這點），從而達到“善治”（good governance）的目的。

當然，新城填海公眾諮詢並非“十分完美”。首先，是成本問題。因為新城填海土地的重要性，特區政府願意花費大量的時間和資源來進行一項三階段時間、跨度超越三年以上的公眾諮詢項目。然而新城填海畢竟是一個特殊的個案，縱使這種決策模式具有多方面的優點，但在有限資源（財政預算、時間、其他資源等）的限制下不可能要求政府對每項公共決策均採用類似的決策方式。因此，新城填海公眾諮詢雖然具有開創性和參考性，但無法在常規公共決策中頻繁地使用。其次，是監督問題。即如何能夠確保公眾諮詢收集到的意見最後能夠在政策方案中得到反映呢？這不是說政府應該滿足所有收集到的意見（這是不可能的），而是說無論採取或拒絕接納市民的意見均應該給出相應的說明和回應，並應該通過不同的媒介進行公佈，方便市民查閱和監督。這個體現政府問責性（accountability）和回應性（responsiveness）的程式需要有相應的法律文本進行規範。而目前澳門在公眾諮詢中還沒有相關的法規規定。因此，單就決策過程而言，新城填海公眾諮詢提供的是一種對傳統“社團諮詢模式”的改進方案和試驗機會，但是如何使這樣一種模式在資源有限的情況下常規化和程式化，還需要進一步的探索。

四、政策諮詢探討和建議

“社團諮詢模式”是澳門公共決策中常用的範式。這個因為澳門獨特歷史背景而形成的決策模式曾經在過往的時間裏行之有效，不單有效地傳達社會的利益要求給予澳葡管治時期的政府，並在市民和澳葡政府的相互賦權和“蛛網狀結構”下維護了社會的低度結合及和諧。然而，隨著澳門回歸以及經濟的快速增長引致社會形態變動，“社團諮詢模式”賴以成功的社會經濟條件發生了變化。“美沙酮事件”的案例清楚表明社團已經不再是澳門市民唯一的利益回饋管道，同時市民的公共參與意識亦在不斷提高。在這樣的情況下，特區政府需要對既有的公共決策模式進行改進以適應社會的新變化。新城填海公眾諮詢引入多方面的利益回饋管道無疑具有開創性的意義。一方面政策議案在專家、社團和市民的共同參與下，使得方案的專業性和合法性可以得到較大程度的平衡。另一方面，這種新的公共決策模式可以有效刺激市民的公共參與積極性，這不單有助於公民社會的形成，也將提高市民對政府決策的支持和執行。當然，需要注意的是新城填海公眾諮詢是一個特殊的案例。常規決策不可能投入如此多的資源和時間進行決策諮詢，因此在參考新城填海公眾諮詢提供的有益經驗後，我們認為澳門特區政府或可在以下方面對現有的公共決策模式進行改進：

第一，儘快制訂公眾諮詢的專門性法規，詳細規定公眾諮詢的範圍、時間、文本的表現方式，以及相關的監督機制。使政策方案的公眾諮詢有法可依，避免目前各政府部門因為無法可依而“各自為政”的情況，這樣既能增加政府決策過程的專業性和規範性，同時又能減少不必要的社會質疑。

第二，充分利用新媒體，增加政策訊息獲取的便利性。比如說參考內地地方政府部門開通政務微博的方式，對政府的相關決策情況和消息進行即時的更新，這樣不但乎合年輕人口的訊息獲取習慣，同時亦能吸引他們更多的關注公共事務。

第三，強化已有政策研究部門的公眾諮詢功能。澳門特區政府已於2010年12月成立了“澳門特別行政區政府政策研究室”作為官方的專門政策研究機構，其職能被定位為“在政治、法律、經濟、社會、文化方面開展調研、相關工作及研究；在評估、制訂及跟進公共政策、發展計畫及方案上，向行政長官提供技術及組織性質的支援，實現民主決策、科學決策、高效決策的目的”。因此特區政府可考慮適當增加政策研究室和社會進行互動交流的機會，比如說參考南京市“市民論壇”的做法定期舉行政策論壇，由相關研究人員從科學和專業角度對政府的決策進行解釋，並接受市民的提問和回饋。這不僅有助於市民瞭解政府的決策，同時亦能從中獲取市民的意見，做到真正意義上的“科學和民主”決策。