從上世紀30年代初到80年代初的半個世紀的專營制度下，政府從博彩業取利的途徑是一種定額承包的「專利稅」。1957年前的年稅額是150萬元（澳門元，下同），1961年漲到200萬元。澳娛公司1962年是以316.7萬元的承包額取得專營權，到1982年底取消包稅制前，年包稅額已達8,000萬元。看上去，隨著博彩業的發展和博彩收入的增加，水漲船高，政府那一塊也在大幅增長，然而，從分配比例上看，賭商拿大頭政府拿小頭的結構卻越來越明顯。「由1962至1975年這14年間，澳門旅遊娛樂有限公司純利為96億元，當年的賭稅只交一個數額，由1962年的316.7萬元，1965年的516.7萬元，到1975年的750萬元不等，若估算稅率平均只為8%左右。」政府不甘於此，遂決定自1983年1月1日開始，實行毛收入比例稅制。初始稅率為25%。假定稅前純利潤能占到66

博彩毛收入的50%（高估），那麼，8%的利潤稅相當於4%的毛收入稅，包稅制改收入稅制後的25%，意味著稅率提高了5倍多。

靠著比例稅，政府開始從澳門賭業收入中拿大頭——政府成了博彩業的大股東。也因此，澳門賭業開始由江湖豪強賺錢發財的一塊普通的肥肉，變成了撐起澳門經濟生存與社會運轉的財政支柱。定額稅改比例稅，是博彩業社會角色轉換的里程碑。如今，賭稅已占到澳門整個財政收入的90%左右，成了澳門經濟的「定海神針」。比例稅制的實行，也從根本上改變了博彩監管體制設計和實際監管工作的內容和性質。定額稅不合理，但收起來容易，無須任何監管；比例稅雖好，但監管工作卻非常複雜與艱難。稅率是一個百分比，制定一個收稅的百分比容易得很，然而要能按制定的百分比實實在在地把稅收上來，政府每天需要確實地知道這個百分比下的實際「分母」是多少，這個百分比下的那個「百」是多少。只有知道博彩公司一天從賭台賭機上贏了多少錢，政府才能確切地拿到屬於自己的那個比例。比例稅制的實行，為賭業監管製造了一個難題：徵稅機制問題。

如今世界上所有的博彩稅制都是比例稅，並且除澳門外幾乎都是實行報稅制——政府印好稅表發到各個納稅主體，企業自己把博彩收入額和應納稅額報上來。而澳門自實行比例稅以來，從澳葡政府到特區政府，實行的都是「點稅」的「笨辦法」——派員親到賭場，巡視監督賭臺上的每一個財務環節，把收入額和應納稅額當天點算清楚。為實行此法，澳門的博彩監管局需要養著一支幾百人的巡視員和點錢隊（countingteam）——一塊巨大的行政成本加上一個孕育貪腐的溫床。而西方的報稅制，簡單明瞭成本低，澳門為什麼不能學呢？瞭解中國文化的人，都能回答這個問題：報稅制，有公司少報瞞報怎麼辦？查處，誰去得罪這個人？不查處，必然會導致博彩公司間的作假競賽，最後，稅越收越少。中國人自己明白，這是中西文化差異使然，學不了。那麼，澳門的這個笨辦法是不是要一直保持下去呢？西方的辦法學不了，是否還有第三種辦法呢？

顯然，澳門的博彩稅徵收體制的深化改革，還有相當大的探索空間。

五、博彩監管機構

上世紀80年代，澳葡政府在博彩行政上做了三件重要的事情：第一，確定了賭牌可以多至三張；第二，定額稅改比例稅；第三，博彩監管的職能機構，由財政司的一個處獨立出來，成立專門的「博彩監察暨協調司」。這三件事，在邏輯上有著密切的聯繫。

比例稅制的實行，使得政府在博彩業中的角色發生了革命性變化。在以前的定額稅制下，政府只是以一般監管者的身份與博彩企業發生關係，故而當時的政府監管機構是一個隸屬于財政司之下的小規模的處級機構——博彩合約監察處。實行了比例稅制後，政府實際上成了博彩企業的股東，而25%的毛收入稅率，足以使政府成為博彩公司的最大的股東。大股東需要知道博彩企業在賭臺上贏了多少錢，以便能實在地拿到屬於自己的「股息」，監管工作因此而十分複雜和繁重。於是，在1988年成立了直屬總督的、人員編制近200人的「博彩監察暨協調司」。這個機構的核心職能，當然是代表「大股東」對博彩企業進行財務監督，同時，它也兼有博彩產業發展規劃、設計、推動的使命。有了這個司，政府手中不但有了更方便的稅收行政工具，而且，「一變三」的法律落實工作也有了執行機構。從這個意義上，可以把博彩監察暨協調司的成立，看作是賭權開放的機構準備。如此，一方面準備好「收割機」（博彩監管機構），一方面改進收割方式（收入稅），一方面擴大「耕地面積」（增發執照）——澳門賭權開放的大勢已成。只是，增發執照一項一直拖著沒做，直到回歸。

然而，澳葡政府博彩監管機構的獨立化改革並不徹底，它為賭權開放後的澳門賭業，留下了一個政出多門的監管機構。澳門政府目前有權對博彩業進行監管的，有多個部門：博彩監察暨協調局管牌照和稅收，司法警察局管犯罪，廉政公署管貪汙，金融情報辦公室管洗錢等。並且，這些部門又分屬於不同的上級部門。而以內華達體制為代表的世界上通行的博彩監管體制，基本都是集中統一的。博彩監管機構，既是一個特殊的行政機構，也是一個特殊的財政機構，又是一個特殊的審計機構，還是一個特殊的警察機構。這種設計，不但從純行政意義上有其合理性與科學性，而且，它也與這個法域的博彩公共政策的立法原則相聯繫。正是因為博彩業的法律身份是「臭豆腐」，是「無用行業」，營賭或參賭，都不是人們的憲法權利，所以，才需要超脫於憲法概念之外的一套專門的法律和一個專門的監管機構來管制，並且需要把與博彩業相關的一切事務，都交由這個特殊監管機構來監管。而這個監管機構無論怎樣行使管制職能，都不存在違憲問題。

舉個例子：在內華達博彩監管局的網站上有三套黑名單，其中有兩套附有照片，附有照片的兩套中，有一套叫Excluded，意思是不准進賭場的人。上了這套黑名單的人並不是罪犯，只是因為他們可能曾經在賭場裏做過不受歡迎的事情，如玩21點遊戲時搞「記牌」的勾當。把這樣的人連同照片一起放上政府網站的黑名單，並不需要經過什麼司法程序；並且，一旦上了黑名單，要想再把它抹掉，只能看博彩監管局的心情，沒有別的辦法，因為，在內華達州的博彩監管制度中，根本就沒有關於如何抹掉賭場黑名單記錄的司法程序。而如果讓一般的警察部門來管博彩業，那它當然就不可能這樣管了，因為人家就可以告它侵犯人權，侵犯人的肖像權和名譽權，是違憲。總之，在內華達，博彩監管局不是依據憲法而是依據專門的博彩法來行使監管職能的；人一進了賭場，就不再受憲法保護，而只能接受博彩監管部門的「專制」了。

澳門博彩業之所以可以由普通的、憲法概念內的政府機構來「齊抓共管」，其中一個重要的原因，是澳門在憲制性法律（《基本法》）層面上沒有把博彩業的「脫憲法」性質明確地界定出來。而由憲制概念內的監管機構來管賭博，在技術上、法理上、意識形態上會隱含著哪些問題，博彩監管制度的「脫憲法」設計有哪些合理性，這些都是需要深入研究的。顯然，回歸以來，對此一點我們尚沒有給予足夠重視。

澳門博彩業已經「做大做強」，它的監管機構是否也應當相應地做大做強？建立一個更高行政級別的、集各項監管職能於一身的、內華達式的博彩監管機構，是否應當成為下一步深化賭權開放的改革項目？

還有重要的一點，一個統一專門的博彩監管機構，會為澳門博彩公共政策的立法進步奠定機構基礎——要在憲制概念上明確營賭與參賭都不是人的憲法權利，從而使博彩業的監管在「脫憲」的概念下運作，就必須先使博彩監管機構脫憲，這就要求博彩監管機構獨立化單一化。

六、貴賓廳與中介人

上世紀80年代，是澳門博彩體制創新的多產年代，除了澳葡政府的一系列體制變革之外，博彩企業自身在經營上也進行了重要的體制創新，貴賓廳承包制的發明就是一例。澳門貴賓賭業體系的形成，與彼時澳門獨特的文化、經濟條件密切相關。華人社會獨有的人情文化，使得這種基本上是以面子、信用等人脈關係要素為潤滑劑的經營體制，得以順利運行；獨家專營的壟斷條件，使得碼傭率長期穩定，且賭客的信用背景及借貸規模，也可以在單一公司範圍內統制而不致

氾濫成災。賭權開放前，這些有利條件使得此一體系有效運轉了近30年。

政治上的回歸與經濟上的賭權開放，在相當程度上改變了這些條件。其中最大的變化，就是壟斷變競爭。壟斷變競爭，給澳門貴賓賭業帶來以下新的問題：

（一）碼傭競爭

2004年6月，傳統的0.7%的碼傭率，被剛剛開張的銀河公司的華都賭場打破。碼傭競爭開始。嗣後，隨著一家家博企進入澳門貴賓賭業市場，碼傭率越漲越高，碼傭戰愈演愈烈，到如今，在原來傳統水平上幾乎翻了一番，達到了極限。碼傭的極限式上漲，一方面擠掉了賭場更多的利潤，一方面把廳主賴以生存的賭廳收入擠得越來越薄。碼傭競爭，給澳門傳統貴賓賭業的天空帶來了烏雲———「廳主階級」很可能會被碼傭戰擠出澳門賭業的歷史舞臺。在如此之高的碼傭率條件下，一些博彩公司開始甩開賭廳承包人而搞一些「自營廳」，直接與疊碼仔打交道，通過「獨吞」原來需要與賭廳承包人分成的那塊收入，以維持其貴賓賭業的經營。而一些賭廳承包人則不得不通過「臺面台下」之類的歪門邪道，以維持自己的艱難生計。

（二）借貸競爭

貴賓市場因碼傭競爭而成了「疊方市場」。疊碼仔手裏拿著繡球（賭客），拋給誰，可以在六家牌主、三十五家賭場、幾百家賭廳間進行選擇。疊碼仔是碼傭戰的唯一受益者，但卻是另一場戰爭———借貸戰的受害人。面對激烈競爭，疊碼仔為了拉住客人，不得不在借貸上越來越鬆手。明知一個客人只有一百萬的家底，卻敢借給他二百萬，不如此，會有另一位更大膽的疊碼仔在旁邊等著。你不敢借？我敢借。你借不借？於是，澳門貴賓賭業中的死賬壞賬率近年來急劇增長。可怕的是，由於這個經營體系天然的信息不對稱和信息封閉，誰也不知道這個死壞賬率到底有多高。在日益加劇的債務風險面前，牌主在借貸業務上開始退出，不再向賭廳發放無抵押泥碼借貸。而賭廳則無法退出，與疊碼仔一起捲入了債務鏈當中。在債務關係盤根錯節的情況下，許多賭廳想關門都關不了。強行關門，必致債務鏈掙斷，衍生社會問題。

（三）賭稅國際化

澳門的博彩稅率，在世界上算高的。如果沒有貴賓賭業這個因素，賭稅的高低，純粹是澳門的內部問題。然而在貴賓體制和碼傭競爭的環境下，澳門的高賭稅正在成為一個國際問題，成為一個與自己的國際競爭力相關的不利因素。有些澳門的博彩公司在其他低稅法區也有賭場，它們可以把自己在澳門的碼傭戰中拉到的大賭客，再轉送到自己在低稅法區的賭場中去賭博，進而把自己在澳門碼傭戰中的損失找回來。

更重要的是，越來越多的亞太開賭國（地）開始學習澳門的貴賓廳承包制，這意味著手裏拿著客人的疊碼仔，開始有了國際選擇；也就是說，澳門的貴賓賭業開始有了國際競爭對手。國際碼傭競爭的後果是，哪個國家（地區）給出的碼傭高，疊碼仔就會把客人往哪兒帶。

可憂的是，一國（地）碼傭率的高低取決於它的稅率。

新加坡貴賓賭業的稅率是5%，它能開出的碼傭率在極限上是2.23%；中國臺灣馬祖開賭後，預計其實行的稅率將是15%，則它可開出的極限碼傭率是1.94%；分別比澳門1.25%的極限碼傭率高出0.98%和0.69%。按這樣的碼傭率分別計算，一個百萬預算的客人，疊碼仔若將之帶到澳門，理論上將獲利431,034港元；帶到臺灣，將獲利668,965港元；帶到新加坡，將獲利758,965港元。可以想見疊碼仔們將會把客人往哪帶。本來，澳門有這樣一個獨特的貴賓賭業體制，有這樣一支靈活的疊碼仔隊伍，可以「走出去

請進來」為澳門拉來更多的國際大賭客，逐漸地向客源結構國際化接近，從而改變目前這種內地客「一源獨大」的狀況。而現在有了碼傭競爭以及與之相聯繫的稅率國際化這個因素，澳門貴賓賭業的優勢，有可能變為劣勢。這是澳門貴賓賭業所面臨的一個極為嚴重的問題。

（四）碼傭管制碼傭

戰開始的第二年，即2005年，筆者發表了《論碼傭競爭》一文，指出了碼傭競爭定會給澳門賭業帶來的困境。歷史果如筆者所預言，到2008年夏天，形勢日益嚴峻，於是，在經濟財政司司長的主持下，澳門六家博彩公司的老闆們在一個半月以內連開了兩次會，討論碼傭「割喉」戰問題。澳博公司提議，由政府對碼傭率進行管制，並具體建議了1.25%的上限標準。政府口頭首肯了此上限標準的合理性，同時也表示了可以由政府出手實行碼傭管制的積極姿態。

政府手裏擁有的唯一資源就是行政，而碼傭率，作為一個在經濟力的作用下自發形成的經濟變量，要用行政力控制它，這行政力必須大到足以對抗經濟力，否則，就只會把碼傭戰由臺面壓到台下，而不會從根本上消滅碼傭戰。在澳門根深蒂固的「人情文化」的社會土壤上，澳門政府無論是從技術上還是從文化上，都很難去一家家、一廳廳、一台臺地去查台底碼傭。並且，在澳門的貴賓賭業中，碼傭率實際上是個雙重概念，它包括著博彩公司給賭廳的碼傭率和廳主給疊碼仔的碼傭率兩層。兩級碼傭率，並不必然相等。政府即使能管得了前者，也絕然管不了後者。於是，澳門賭業在碼傭控制上開始尋求行業自律的出路。

2009年春天，六家博彩公司首次坐了下來，由何老先生主持，決定成立「澳門博彩商會」。商會的宗旨很多，但眼前目的只有一個：建立一個碼傭卡特爾。大家終於共同地理解到了這樣一點：碼傭率應該是澳門博彩經濟體系中的一個關鍵性的「錨變量」，它必須被錨住，否則，賭場無寧日，賭廳無生路。然而，五年來的歷史做出了結論：政府的錨不管用，商會的錨也起不了多大作用。碼傭戰問題，迄今仍無藥可醫。

（五）中介人組織化

碼傭戰，政府解決不了，商會解決不了，可否通過中介人階層的自組自律來解決？這是一個符合邏輯的思路。沒人敢保證一個全澳中介人行會就一定能解決割喉碼傭戰與借貸風險兩大難題，但組織總比不組織好。即使它最終不能解決這兩個問題，至少還可以做一些其他方面的工作，在理順貴賓賭業經營機制方面，起一些健康的作用。例如，一個全澳統一的中介人協會可以建立一個全澳統一的不良賭客黑名單系統，還可以建立起旨在防止賭客過量借貸和重複借貸的賭客信用記錄查驗系統，各廳互通信息，這對於緩和死賬壞賬問題肯定有裨益。

目前，澳門博彩業界的兩個階層，博彩公司老闆們與賭場下層員工們，都有了自己的全員組織，前者有「澳門博彩商會」，後者有「澳門幸運博彩業職工總會」，一些人士也一直在嘗試組建中介人協會，也有幾家掛出了牌子，但尚未有全澳統一的行業協會。

要把上萬人的、流動性很大的、且其中許多不是澳門居民的中介人隊伍組織起來，最大的障礙在於中介人階層的特殊社會成分，他們各有各的賭業山頭，各有各的勢力背景，很難形成核心和領袖人物。沒有領袖，就很難組織。而由「牌主階級」的人士來主持組建中介人協會，有點「模糊階級陣線」，不會起到它應有的作用。儘管如此，中介人階層自己實際上已經開始意識到組織起來的必要性，一些活躍分子已經開始在積極推動此事。也許，最終由政府出面來組織，不失為一種有價值的嘗試。

（六）中介人的法律身份

澳門的博彩中介人隊伍，正在往兩極發展。一極，一些澳門本地經驗豐富的中介人公司，正在向規範化、國際化方向發展，如「亞洲娛樂資源有限公司」（AERL）和「澳門資源集團有限公司」（MRGLF）兩家經營貴賓廳承包業務的公司，先後在美國納斯達克（NASDAQ）和美國場外櫃檯交易系統（OTCBB）上市。它們為澳門的貴賓賭業創立了正面的國際形象，代表著這個行業健康發展的正確方向。另一極，則是隨著貴賓賭業的迅速膨脹，一些來源不明、身份複雜的人士，特別是非澳門籍人士加入了中介人的隊伍，給澳門貴賓賭業的管理帶來了一定程度的混亂。如何管好這「另一極」的隊伍，特別是非澳門籍中介人隊伍，是目前中介人管理工作中的一項艱巨任務。

許多在澳門經營貴賓賭業的中介人，是懷裏揣著旅遊簽證或其他非營商性外地證件在澳門經營這種特殊商業活動的。這當然是違法的。而且這種人又不在少數，他們沒名沒姓，來無蹤去無影，無疑是孳生犯罪的溫床。疊碼仔不是大耳窿，大耳窿生意本身就是非法的，非法人做非法生意，抓著坐牢而已，沒什麼法律上的麻煩。而疊碼仔生意是合法生意，合法生意應當由合法人來做。若允許有人以非法身份在澳門做合法生意，這個生意本身的合法性便打了折扣。而以目前澳門貴賓賭業的規模，要完全排除外地人在澳門做中介人生意，亦是不現實的。正確的選擇只能是設法為他們的合法經營問題找到合適的法律途徑。

外地人在澳門做生意，本有一條合法渠道：貿易投資促進局。外地人欲到澳門投資辦企業，如開個餐館，可以到貿促局申請，拿到批文後到移民局領到簽證，即可以合法地開餐館，如同美國的L1簽證。澳門政府如能在建立起有效的犯罪記錄與信用記錄查驗的基礎上向中介人放開這條渠道，一面再強化對無照經營的查禁，疏禁結合，將是解決外地中介人合法身份的值得考慮的選擇之一。

總之，澳門既不是交通要道，也不能算是旅遊勝地，更不具備拉斯維加斯那樣的地理條件將之建成旅遊勝地，出門拉客，恐怕仍將是今後相當一段時間裏澳門賭業的基本生存之道。這樣一個精美的制度設計，「棄之可惜」；澳門賭業的實情又決定了，它仍然「食之有味」。而上面的分析說明，要把貴賓廳的事情辦好，還是需要嚴肅認真地下一番大氣力的。

結束語

在世界賭業史上，越是老牌的賭城，其開賭的緣由越是「情有可原」，而那些在後來「賭博爆炸」的大潮中入圍的，則往往是「碗外找飯」者。澳門高度依賴博彩業，誠為其自然條件與經濟條件使然。回歸前後，澳門社會曾做足了努力，以求找到更光榮的產業出路，然皆不成功。在繼續探索產業多元化道路的同時，把博彩業自身的事情辦好，仍然是澳門經濟發展中的重中之重。賭權開放的制度變革與旅遊博彩業為龍頭的產業政策，作為回歸後特區政府的兩項重大經濟舉措，對澳門博彩業乃至整個澳門經濟的發展，起到了關鍵性的促進作用，進而對澳門社會生活的各個方面，都產生了積極的影響。澳門經濟的高速增長，人均居民收入的提高，社會文化面貌的改善，國際地位的提高等等這些成就，都與賭權開放以及博彩業的大發展密切相關。然而也不可否認，在澳門博彩業發展的道路上還存在著許多制度性障礙，這些障礙已經成為博彩業進一步發展的瓶頸。以賭權開放為中心的博彩業市場化改造，是克服此一瓶頸的根本途徑。經營與管理博彩業，澳門並不陌生；但經營國際化、現代化、規範化的大博彩，澳門的官商學各界，仍有許多新東西要學習、許多新經驗要積累、許多新事情要著手去做。歷史變革的一般性規律是，為解決老問題而邁出第一步；由此第一步引發出新問題，為解決新問題再邁出第二步……。如此，使變革不斷深化，歷史不斷前進。澳門博彩業治理體制的完善，將是一項長期任務。

（下）