2015 年4月16日，葡萄牙頒佈修改葡僑委員會組織及運作的第66- A/2007 號法律的第29/2015 號法律，核心內容是將「享有主動選舉權」的「居住於外國的葡萄牙公民」的相關資格做細則性調整，並相應修訂選民登記的程式條件。因應該年內舉行的葡總統、議會和葡僑委員會3 項選舉，同期葡全國選舉委員會在國內外展開宣傳活動，鼓勵居住在外國的葡籍人士依照新法更新選民登記，這引發澳門特定社群流傳各種說法。有稱凡持有葡護照的人士都要進行選民登記，這不僅體現享有葡公民權利，而且是須強制履行的公民義務，否則不僅不能參與選舉，而且還將影響現有葡證件的效力和續期，甚至或要被科處罰等。也有稱葡駐港澳領事館，面向在港澳地區大約16 萬「葡籍人士」辦理相關選民登記。葡駐港澳領事館人員雖公開澄清該選民登記非屬強制性、對其他領事手續並無影響，但同時又聲稱，在澳門64 萬餘人口中，有約16.8 萬人領有葡國護照，截至當年7 月，此類被葡認定並在其駐澳門領事館登記為「葡僑選民」的總數約為1.5 萬人，而估算每次實際參與各場葡選舉投票的選民人數為3000左右。

上述情況，表面上似乎屬於葡萄牙內政事務，但由於其所稱的16 萬多「葡籍人士」的國籍認定是基於葡對澳門數百年殖民佔領而形成的，而其中的絕大多數人根據中國恪守澳門自古以來屬於中國領土的立場而被認定為中國公民並處於中國澳門特區管轄範圍內。中葡雙方在不同時空條件下各自適用自身的國籍法規則，導致澳門部分居民人群國籍認定產生法律衝突。故在此中葡雙方存在管轄爭議的前提下，葡單方面高調主張屬人管轄的行為，必然引發中國政府有必要積極應對的敏感政治問題和複雜法律問題。

一、澳門回歸時居民的國籍狀況和爭議的初步解決

澳門部分居民具有雙重國籍或多重國籍，特別是具有中葡兩國的國籍身份，是歷史遺留的問題，也是現實中仍在持續發酵的問題，具有深刻的法律背景。

澳門回歸前在葡萄牙殖民當局管治期間，當地居民由於葡法律的適用而被嚴格區分為葡籍居民和華人居民。葡籍居民的形成，不僅是因為葡本土及殖民地人口的移民進入，而且更主要的是葡對澳門的屬地管轄和其國籍法在澳門適用的結果，使得大批在澳門出生的華人被認定原始取得葡國籍。此外，葡萄牙由於採取承認雙重國籍的立場，對於外籍人士因婚姻、歸化申請等的入籍標準相對寬鬆。如是經過數百年、多代人的繁衍積累，澳門居民中的相當部分被葡當局標定為葡籍居民，他們手上持有葡國民認別證和護照，在各種身份檔中被認定為葡萄牙人，享有與葡本土居民同等的國民權利。華人居民則主要是在內地或僑居外國出生後因各種原因移民入澳定居的中國籍人，他們無法申領葡國民證件，體現其合法居留權利的證件是治安當局簽發的身份證和居留證等。

而中國政府一貫認為，澳門和香港一樣，自古以來都是中國的神聖領土，中國對澳門的屬地管轄必然也體現在中國國籍制度在當地的適用上。因此，在中葡關於解決澳門問題聯合聲明簽署的同日，中國政府在與葡萄牙政府正式交換的備忘錄中明確申明：「澳門居民凡符合中華人民共和國國籍法規定者，無論是否持有葡萄牙旅行證件或身份證件，均具有中國公民資格。考慮到澳門的歷史背景和現實情況，在澳門特別行政區成立後，中華人民共和國政府主管部門允許原持有葡萄牙旅行證件的澳門中國公民，繼續使用該證件去其他國家和地區旅行。上述中國公民在澳門特別行政區和中華人民共和國其他地區不得享有葡萄牙的領事保護。」

縱觀中方備忘錄的內容，可以分析出三個方面的主要內容：首先，重申了中國政府對澳門適用中國國籍法法定後果的一貫立場，即任何人只要是符合中國國籍法規定，都屬於中國國民而具有中國國籍。這是基於中國對人和屬地主權管轄的必然結果，具備和獨立國家管治權與生俱來的合法性和正當性，任何外國包括葡萄牙都有義務加以尊重。其次，基於解決澳門問題的複雜事實因素，中國政府採取了靈活例外的政策，允許持有葡旅行證件和身份證件的中國國民在特區成立後繼續合法使用相關證件出外旅行。這是考慮到上述中國公民已然享有持該等證件相對便利外遊旅行的既得權利，並假定上述中國公民已經體認到自己的中國國籍身份，清楚明知使用外國旅行證件的法律性質，雖然這種體認和明知的程度迄今仍未能完全達致想像中的水準。第三，在上述原則和靈活規則之間，中國政府明示或暗隱的特殊立場是：由於中國現行國籍法明確規定奉行單一國籍主義原則，完全否定雙重國籍的合法性，故此中國政府允許相關人等繼續使用的葡護照或身份證，被中國政府視為葡旅行證件和身份證件，並不具備原有的國籍證明效力，相應地在中國政府管轄領域範圍內包括在澳門當地，相關中國國民不得享受葡萄牙的領事保護，即其葡證件所承載的各項權利不得對抗中國對其的屬人屬地主權管轄。

針對中方的備忘錄，葡萄牙政府在同日交換予中國政府的備忘錄中聲明：「凡按照葡萄牙立法，在1999 年12 月19 日因具有葡萄牙公民資格而持有葡萄牙護照的澳門居民，該日後可繼續使用之。自1999 年12 月20 日起，任何人不得由於同澳門的關係而取得葡萄牙公民資格。」這個聲明內容表面明晰而實質內容隱晦，但至少包括以下三點內容：一是強調1999 年12 月19 日前和20 日後因應澳門管治權轉移在國籍法上出現的變化，之前的既得權予以維持，之後在澳門出生的人不能因其出生地的原因而再新取得葡國籍。二是重申葡政府對已經取得其國籍的澳門居民可以繼續使用其護照的承諾，由於其使用「護照」概念而明顯回避中方使用的「旅行證件」的概念，所包含的葡政府所保障的國籍權利，應不只局限於出外旅行的權利而還可包含其他法定的情況。三是挑明葡方處理澳門居民國籍問題，只依據葡本國國籍法。在1999 年12 月20 日後，澳門居民雖不能因在澳門出生的單一因素取得葡國籍，但仍可引用葡國籍法有關父或母任何一方是葡人在外國出生而在當地葡領事館進行出生登記的方式、與葡人結婚的方式或申請歸化的方式等取得葡國籍。這顯然與中方所表達的政策立場和法律宗旨不相一致。

中葡雙方的備忘錄，事實上構成了對澳門部分居民所涉國籍爭議的初步解決的政治安排。對照分析其內容，需要指出以下幾個特徵：第一，雙方所力圖解決的問題，是由於對澳門地方特殊管轄性質而導致的中國國籍法和葡萄牙國籍法同時在澳門適用所導致的複雜法律後果，根本分歧在於雙方對自身就該等人群作為國民管轄基礎的國籍認知不同。第二，雙方基於各自獨立的主權權力，在處理原則和具體辦法上既有相向妥協，又有明顯對立。中方堅持不承認雙重國籍，認定持有葡證件的澳門中國國民具有中國籍，而否定其「葡籍」在中國管轄地域內的外國籍身份，但又允許該等中國國民合法使用該等外國證件出外旅行，是一種極為罕見的特殊安排。葡方承認雙重國籍，又有處理雙重國籍引發類似問題的較多經驗，相對比較從容地承認該等人群的中國籍身份，但又當仁不讓地主張他們具有完全的葡籍身份，這是符合相關條約（儘管中國未曾加入）和慣例的。第三，上述雙方的處理辦法，都是符合國際法和其本國的國內法的。從國際法觀點而言，決定何種資格的人屬於本國國民本質上屬於各國國籍法自行決定的主權權利；從國內法而言，雙方的備忘錄都嚴格依據各自的國籍法規定，即便是中國靈活性地允許該等中國國民持有和使用外國旅行證件，也是為了在不與所奉行的單一國籍原則相抵觸前提下採取的最靈活辦法。第四，事實上，除中國外，所有各方包括作為相對方的葡萄牙和作為第三方的其他外國，全都認定該等中國公民同時兼具葡國籍，至於在其本國境內如何確定地施予該等人以哪一國家國民的待遇，是按照其護照標示的國家而認定他們是葡國國民，或是考察其「經常和主要居住地」而認定中國為其「事實上關係最為密切的國籍」，則全憑相關各國按照其國內法和相關國際法規則來展開對雙重國籍的識別，中國方面可以提出自己的交涉主張但並無實質性決定權。第五，採用交換備忘錄這樣的外交行為，既表明雙方各自立場和尊重對方立場的態度，又體現相互諒解、求同存異的善意，但並未構成聯合聲明的條約內容，並非具有強制履行的條約義務，因此其實施和避免爭議，仍須雙方的自覺和善意。

亦恰因為上述雙方備忘錄內容和形式上的複雜因素，該等安排僅在表面上在各自單方面規範體系內初步解決了相關問題。稱其「初步解決」，是因為其至少還遺留有以下懸而未決的問題：一是持葡旅行證件（即護照）和身份證件（即公民認別證）的中國公民客觀上享有因雙重國籍待遇而擇機確定國籍歸屬的任意空間，倘若當事人未能恰當認同其國籍身份，倘若葡方在中國境內要求其履行對葡的公民義務而損害其作為中國公民的權利，倘若第三國誤解該等人的國籍身份，中國政府均無太多有效的辦法去糾錯和求取救濟。二是由於葡奉行血統主義的確定國籍依據，上述人等的子女依據葡國籍法可以自出生取得葡國籍，這種國籍傳代狀況使得葡政府公開承諾其確保該等人世世代代享有葡公民權利，這和中國不承認雙重國籍的系列規則背道而馳。三是中方並無法律規制外國政府對其在華僑民實行屬人管轄的各種情況，故葡領事館在澳門組織選舉投票倘裹挾持葡證件的中國公民參與該如何制止，該等人倘若同時以不同國籍身份參與兩國的政治活動該如何規範等，尚屬政治上存在疑問而解決起來無法可依的難題。很顯然，雙方備忘錄所形成的解決安排，屬於中國政府在相關事務上的「不完全決斷」或「遲延決斷」，是有必要在條件成熟時加以完善和調整的。

二、中國國籍法在澳門特區的具體實施制度和澳門居民的國籍狀況

澳門回歸祖國後，根據國家憲法和澳門基本法，建立起以「一國兩制」、高度自治為根本特徵的澳門特別行政區制度，其中包括澳門居民的國籍管理和居民身份管理制度，相關依法行政的結果形成了當今澳門居民的國籍狀況。

（一）中國國籍法在澳門特區實施的專門決定

澳門特區是中華人民共和國不可分割的組成部分，是直轄於中央並享有高度自治權的地方行政區域，考慮到決定澳門居民國籍問題是關乎國家主權管轄、非能由地方行政區域自行立法規範的事項，澳門基本法制定時即決定將1980 年制定的現行的《中華人民共和國國籍法》列入基本法附件三，在澳門當地實施。同時，考慮到澳門居民國籍問題比較複雜，根據一要以不違反中國國籍法的基本原則為前提、二要採取靈活寬鬆的方式解決澳門居民國籍的實際問題、三應該保持港澳兩個特區處理居民國籍問題的原則一致的指導思想，全國人大常委會行使國家立法權，專門制定了《關於〈中華人民共和國國籍法〉在澳門特別行政區實施的幾個問題的解釋》，確立了五個方面專門處理澳門居民國籍問題的具體規範：

1.重申關於澳門居民中具有中國國籍國民的界定。這見諸該決定的第1 款第1 項：「凡具有中國血統的澳門居民，本人出生在中國領土（含澳門）者，以及其他符合《中華人民共和國國籍法》規定的具有中國國籍的條件者，無論其是否持有葡萄牙旅行證件或身份證件，都是中國公民。」該規定明確了澳門華裔居民根據中國國籍法規定自始取得中國國籍的法定範圍，專門針對其中10 餘１萬因歷史原因仍然持有葡萄牙護照者，宣告其別無選擇地被中國認定其國民身份並施以國民待遇。該項規定符合中國國籍法的規定，體現了中國政府的一貫立場，是將附錄於中葡聯合聲明的中方備忘錄的核心主張進一步具體化、確定化。

2.規定葡萄牙後裔居民在中葡兩個國籍間任擇其一的權利和程式。這見諸該決定的第1 款第2 項：「凡具有中國血統但又具有葡萄牙血統的澳門特別行政區居民，可根據本人意願，選擇中華人民共和國國籍或葡萄牙共和國國籍。確定其中一種國籍，即不具有另一種國籍。上述澳門特別行政區居民，在選擇國籍之前，享有澳門特別行政區基本法規定的權利，但受國籍限制的權利除外。」相關人等涉及在澳門長期生活的葡後裔居民中有中國血統的人，本來根據中國國籍法可擁有中國國籍，但其中有些人基於歷史形成的觀念不願做中國人，而中國政府也無意強迫其認同做中國人，故同意其採用在中葡兩個國籍中任擇其一的辦法明確其在中國包括澳門地區在內的轄域內的單一國籍待遇。但就相關人等履行國籍選擇事宜，該項決定並未強制設定期限，也未具體規定程式要求，唯就其未選擇前享有何等國民待遇作出原則規定，即在未明確為中國國民之前，按照澳門特區居民中的外國人的身份確定待遇，不享有基本法規定只能由中國居民享有的選舉全國人大代表、擔任政協委員、出任特區行政長官和主要官員等政治權利。這是最大限度靈活寬鬆地處理葡後裔居民國籍意願的制度安排，符合中葡兩國政府的相關協議和諒解，也極大程度地照顧到相關人等的特殊利益。

3.關於使用葡旅行證件和其他外國證件出外旅行的權利及限制。這見諸該決定的第2 款和第3 款：「凡持有葡萄牙旅行證件的澳門中國公民，在澳門特別行政區成立後，可繼續使用該證件去其他國家或地區旅行，但在澳門特別行政區和中華人民共和國其他地區不得因持有上述葡萄牙旅行證件而享有葡萄牙的領事保護的權利。」「在外國有居留權的澳門特別行政區的中國公民，可使用外國政府簽發的有關證件去其他國家或地區旅行，但在澳門特別行政區和中華人民共和國其他地區不得因持有上述證件而享有外國領事保護的權利。」這一規定適用的對象都是澳門居民中的中國公民，包括持有葡證件的華裔中國籍居民、明確選擇為中國國民的葡後裔居民和因各種原因通過各種方式持有外國證件的中國籍居民等；規定的內容是允許其使用該等證件出外旅行，但在中國轄域內不得主張外國的領事保護權；而隱匿於白紙黑字間的內容顯示，該規定不能直接對持有該證件出外旅行所處地方國家對其的國籍認定和待遇產生確定性效力。

4.確定國籍變更申報的原則規定。這見諸該決定的第4 款：「在澳門特別行政區成立以前或以後從海外返回澳門的原澳門居民中的中國居民，若變更國籍，可憑有效證件向澳門特別行政區受理國籍申請的機關申報。」該條首先適用於澳門居民移居海外後回流的人士，他們若已經取得外國國籍而希望放棄中國國籍的話，可以通過向澳門特區受理國籍申請的機關申辦國籍變更手續。其次在相關立法解釋中，也宣稱該條同樣適用於根據前述第1 款第1 項被認定為中國國民的持葡萄牙證件的華裔居民，他們若不願在澳門被視為中國國民，可以通過申請退出中國國籍的辦法來實現國籍變更。上述以退出中國國籍為主要內容的國籍變更，無須像在中國內地般報送公安部統一批准，而只需要向澳門特區受理國籍申請的機關依法申辦即可，程式相對簡單，條件比較寬鬆。

5.明確授權澳門特區政府自行指定處理國籍事宜的機關。這見諸該決定的第5 款：「授權澳門特別行政區政府指定其有關機構根據《中華人民共和國國籍法》和以上規定對所有國籍申請事宜作出處理。」一是授權澳門特區政府自行指定國籍處理機關，二是明確澳門政府機構處理國籍事宜，依循的法律依據只能是國籍法和該項規定，當然不排除其可為具體實施該等法律而訂定執行細則。三是所有有關澳門居民的中國國籍事宜，包括國籍取得、喪失、退出和加入批准等，概由澳門政府在當地依照授權處理，無須專報中央批准。

（二）澳門實施國籍法的本地立法體系

在全面實施國家現行國籍法和全國人大常委會《關於國籍法在澳門特區實施幾個問題的解釋》作為核心規範的基礎上，澳門立法會在回歸當日午夜即自行制定了題為《澳門特別行政區處理居民國籍申請的具體規定》的第7/1999 號法律。該法律共11 條，主要內容是：第一，明確指定在澳門具體處理國籍申請的機關是澳門特區身份證明局（第1 條），該局根據其組織法是「輔助澳門特別行政區行政當局在民事與刑事身份認別及旅行證件方面之工作」的「一般部門」。