第二，明確該局自行處理國籍申請的種類，包括外國人或無國籍人加入中國國籍、中國公民退出中國國籍、曾有過中國國籍的外國人恢復中國國籍、具有中國血統但又具有葡萄牙血統的居民選擇中國國籍、具有其他國籍的原澳門居民中的中國公民變更國籍等5種情形（第2條）。上述規定與國籍法規定大體保持一致，所增加的是兼具中葡血統者選擇國籍、回流移民變更國籍等特殊項目。第三，具體規定了當事人提出國籍申請的辦理手續和附同文件，以證明當事人身份和國籍狀況、親屬關係和國籍變更理由等，其中特別針對兼具中國和葡萄牙血統者確認選擇中國國籍和從海外回流者申請變更國籍的，規定了特殊要求。上述規定根據澳門特區的具體情況，通過提交證明檔的方式進一步明確和細化了國籍法中規定的相關資格條件，使得上位法中相對原則的規定衍化為具體可操作的規範。第四，確認特區政府受理國籍事務的決定許可權和優先考慮因素，明確身份證明局局長對國籍申請的審批行使自由裁量權，其決定為最終決定，但利益人可按一般規定對之提起司法上訴（第10條）；身份證明局局長在審核國籍申請時，國家、特區安全及公共秩序的因素應優先給予考慮（第11條）。該規定明確了負責機關的權責範圍和依據，對於保障國家利益和當事人的權益皆有裨益。第五，特區相關機構對當事人的通知義務和特區政府定期向中央人民政府有許可權機關送交獲批准的國籍申請的制度（第12條第1款）。從法定程式上既保障了當事人的合法許可權，更體現了中央政府對獲授權的特區政府依法行使授權許可權的合理監督。

在依法辦理澳門居民國籍事務基礎上建立起的澳門居民身份管理制度，則是以澳門基本法第24條的相關規定為原則，澳門特區立法會根據基本法制定了題為《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》的第8/1999號法律，分別就中國公民、葡萄牙人和其他外國人及其子女成為澳門特區永久性居民的資格條件、所享有的居留權內容、非永久性居民的界定和排除因素等重要內容作出具體規定。該法律與澳門特區管制出入境、投資和技術移民等法律制度一起，共同構成對澳門特區永久性居民、非永久性居民和其他人依法展開身份管理的核心制度。

上述規定，使得中國國籍法在澳門特區的實施，有了更加具體可操作、符合澳門特殊實際的規範基礎，體現了在中國轄域內中國國家對自身國民絕對的、充分的主權管轄，形成了「一國兩制」條件下澳門居民國籍歸屬的法律實狀，但對於有效調整和規限澳門部分居民雙重國籍問題則幫助不大。

（三）澳門居民的國籍現狀

對澳門特區人口結構和居民國籍狀況，目前可資確鑿引用的最新資料包括：

1.澳門常住人口已達64萬餘人。按照澳門特區政府統計暨普查局2015年5月12日公佈的最新統計，澳門截至2015年第1季的常住總人口為640,700人，考慮到同期外地雇員總數為174,924人。該統計並未就居民國籍構成提供資料，也無相關線索可資追尋。

2.澳門特區政府分別發出居民身份證和中國公民旅行證件651,866人和454,204份。按照澳門特區身份證明局截至2013年12月31日的統計，該局由1999年12月20日至2013年12月31日，累計向651,866人簽發澳門特區居民身份證，包括新發、換發永久性和非永久性居民身份證等不同情形；共向持有澳門居民身份證的澳門特區永久性居民中的中國公民簽發429,275本澳門特區護照，向無權取得其他旅行證件的澳門特區的非永久性居民中的中國公民簽發24,929本特區旅行證；同期受理國籍申請2,902人次，其中加入中國國籍的857人；恢復中國國籍的520人；退出中國國籍的61人；選擇中國國籍的1,415人；選擇葡萄牙國籍的45人；變更國籍的4人。

該統計雖然與統計暨普查局的前述統計口徑和結果並無直接的對應關係，但相對更為精確真實：既反映出持有澳門居民身份證者有相當數量（10萬以上）並非在澳門常住，他們長期定居生活工作在香港、歐洲和美加等地，但卻享有澳門居民的法定權利特別是高福利待遇；又在很大程度上反映澳門居民國籍變動的真實情況，唯仍然難以反映澳門居民國籍狀況的準確全貌。一是因為申領中國澳門護照和旅行證的數字並不能涵蓋澳門中國籍國民的全部，部分澳門中國國民因年齡和其他原因未曾外出離境故無須辦理中國澳門護照，部分澳門中國國民因使用外國旅行證件外遊方便而不曾辦理中國澳門護照，部分非永久性居民中的中國公民仍在使用內地簽發的中國公民護照等，都導致上述統計在反映澳門中國國民總人數上的不完整。二是僅有國籍申請引發的國籍變動的統計，而無澳門居民國籍原本狀況的確切統計，也難以反映出核心問題上的準確狀況。三是更為複雜的兼具中葡國籍居民的國籍確認程式，從針對人群的界定標準，到履行程式的時間限定，都無確定的客觀要求，因而更難達致準確的統計數字。

3.人口普查結果稱澳門居民中有509,788人為中國籍，占總人口的92.3%。按照澳門政府統計暨普查局最新一次人口普查的結果，截至

2011年8月12日，澳門特區總人口為552,503人，其中中國籍509788人，占總人口92.3%；葡萄牙籍5,020人，占0.9%；其他外籍人士37695人，占6.8%。其他與國籍可能相關的統計資料包括：在出生地方面，在中國內地的255,186人，占總人口46.2%；在澳門出生的226,127人，占40.9%；在香港出生的19,355人，占3.5%；在葡萄牙出生的1,835人，占0.3%；在種族劃分方面，華裔510,383人，占93.4%；葡裔8,106人，占1.5%；在常用語言方面，除4022人約占0.7%聲稱使用葡萄牙語、2.3%常居人口使用英語外，其餘90%以上居民使用包括廣東話、福建話和普通話在內的中文交流。

該普查資料直接提供了澳門居民國籍構成的準確資料，較為直觀地反映了相關國籍歸屬的真實狀況，尤其是從中國籍澳門居民與其族裔和出生地資料的關聯度來分析，顯然是基於對前述華裔在中國領土包括澳門出生者的國籍有正確的認知。但報告並沒有提供判斷不同情況澳門居民國籍的實際標準，是根據被統計人主觀認同的自我聲稱，還是根據普查者依據國籍法所作的客觀判斷，筆者從相關報告中找不到任何根據，更無從解釋為什麼葡裔和葡籍人士比原本葡萄牙方面介紹的1999年政權交接前的人口數量（約為1.1萬人）顯著減少的現象，是否與葡裔和葡籍人士在該段時間大量返葡生活（這與通常理解的葡萄牙人來澳增加的趨勢恰好背離）有關，尚待做細緻研究。

上述情況說明，在澳門居民國籍問題相對較為複雜的情況下，特別是在國家授權澳門特區自行受理國籍申請的情況下，澳門居民國籍構成狀況有其相對清晰的一面，但又因缺乏法律規範具體處理事實上存在的雙重國籍而呈現複雜性的另一面。而且相對於國籍法及其實施性法律相對抽象、概括的規範特徵來說，將之具體適用於每個千差萬別的鮮活個人在不同境遇下的不同情況，更會產生並呈現複雜多樣的形態和認知，而由此所引發的各種法律的、觀念的、管理方式上的具體事項，都迫切需要成體系的法律制度的規制和調整。

三、國籍法在澳門實施的成效和存在問題

現行國籍法及國家針對澳門居民國籍狀況所作的特殊制度安排，特區實施國家國籍制度並自始建立具體操作性的規範體系和辦理機構，兩者的有機結合從總體上符合澳門回歸祖國後的現實需要，有效落實了國家對於澳門居民的屬人管轄，保障澳門同胞當家作主參與國事管理的神聖權利，作用和成效必須充分肯定。

尤其是國家針對澳門居民事實上存在的雙重國籍所採取的靈活措施，在特區制度運行中確實發揮著突出的特殊功能：一是最大限度地照顧到澳門居民歷史形成的既得權利，在明確對其中國主權管轄的前提下，作出尊重歷史和現狀的制度安排，體現了國家開放、寬鬆的政策取向。二是允許部分澳門居民使用外國證件出外旅行，允許回流澳門居民方便地辦理國籍變更的申請，允許兼具中葡國籍的澳門居民通過選擇確定其國籍歸屬，這些制度變通了中國國籍法的現有規定，事實上一定程度默認和緩和了相關管轄權和保護權的衝突問題。三是相關安排從保障人的順暢流動入手，對於促進和保障澳門自由港和國際賭博娛樂休閒中心地位有重要作用。四是從「一國兩制」內在機理看，澳門實踐的寶貴經驗和遭遇問題可為內地相關領域的改革開放提供有益的借鑒。

而作為同一硬幣的另一個面，處理澳門居民國籍問題的靈活措施，也不可避免帶來顯而易見的負面影響：首先，產生特定的管轄難題。在承認澳門部分居民存在事實上雙重國籍的法律前提下，相關制度安排事實上導致這樣一種實施效果，即中國政府僅可在中國領域內包括澳門特區範圍內對該等中國國民實施完全的屬地管轄，在中國領域外則只可在所在國對持用葡國旅行證件的中國國民有明確身份認知的情況下才能實施屬人管轄，而在對方認定其葡籍身份時則很難實現相關的屬人管轄，這導致中國對該等國民的法律管轄因依賴於多個前提條件而無法充分行使。其次，成為產生國家認同和國民身份認同的障礙之一。在澳門回歸過渡期內，由於中葡雙方認知不同但又需要就統一換發澳門居民身份證作出實質安排，不得不依循香港的前例，在統一換發的澳門居民身份證登載和標識的內容中，故意刪除了換發前證件中曾經標識的國籍身份資料，形成不顯示國籍身份，僅標注姓名、性別、出生地和日期、父母姓名、簽發日期等身份資料。

該身份證在澳門回歸後曾繼續有效並成為換發新證的基礎，迄今尚無重新增設國籍身份的資料和標識。而由於直接發放中國澳門護照的機關是澳門地方機構，各方習慣宣稱其為「特區護照」而較少明確其中國國民護照之一種的性質，導致部分申領並使用者某種程度的誤解；唯持有並使用葡萄牙旅行證件和身份證件者，往往因該等證件上事實上標識的葡萄牙國籍而加深其對葡國身份的認知。這些制度安排或實施中的原因都不同程度地導致這部分澳門中國居民對中國國籍身份的陌生甚至疏離。對於相當數量的使用外國旅行證件的澳門居民而言，他們客觀上等同於穿梭在不同國籍的外在標定之中，時而意識到自己是中國人，時而又被認定為外國人，這種困擾或多或少都會對其國家認同觀念產生微妙的影響。第三，澳門高度自治事項範圍內的不少制度和政策，如當地居民身份證和其他有效證明文件不注明國籍、官方的人口統計通常僅以種族、語言、出生地為標識做人群分類，涉及國籍時（如參與全國人大代表選舉和擔任特區主要官員時）往往根據當事人自我聲稱而非通過恰當的資格申報和審查程式，中央政府和特區政府對於外國領事館依據其本國法給予相關港澳居民的各類待遇鮮聞過問干預等，更使得許多人產生國籍歸屬問題無關宏旨的錯覺。第四，澳門特區遭遇的問題和挑戰並非其獨有，實行同樣政策的香港因其國際化程度更高、人心回歸任務完成得更困難而出現更為嚴重的國家認同和國民身份認同的考驗，內地也因對外交往規模不斷擴大而引發潛在的雙重國籍人口的事實。處理澳門部分居民的國籍問題，需要顧及「牽一髮而動全身」的整體效應，難度可想而知。

反觀本文開頭引出論題的具體事例，各方的反應也是令人震驚和訝異的。很顯然，葡萄牙政府違背中國國籍法和中方在中葡聯合聲明備忘錄中表達的原則立場及雙方諒解，在澳門轄域內動員中國公民行使葡人的公民權利，是單方面主張對持葡旅行證件的中國公民實施屬人管轄的非法行為，理當受到中國中央政府和澳門特區政府乃至澳門民間的譴責和抵制。但不幸的是，相關過程中，不僅未見有關政府機構的公開聲明和抗議動作，而且澳門當地的主要媒體，在相關報導中也直接引述葡方資料，稱「港澳大約有十六萬多葡籍人士，本澳約有一萬一千名合資格的葡籍選民」，而不曾根據中國國籍法和在澳門適用的相關法律來加以分析說明，反映了相關記者、編輯在該問題上的觀念模糊和立場錯位。

誠然，澳門居民普遍具有濃厚的愛國傳統，國家觀念和民族感情牢固樹立，對於澳門中國國民身份整體上理解並認同，但在前述問題上為何保持沉默呢？這或許和以下誤解有關。一是認為葡萄牙領事館在澳門組織其僑民參與國內選舉的行為，符合《維也納領事關係條約》第五條第（一）款關於領事職務包括「於國際法許可之限度內，在接受國內保護派遣國及其國民——個人與法人——之利益」的規定，也符合各國領事活動的常態。二是引證葡相關法律（第13/1999號法律即選民登記法律制度）的規定，說明葡政府對於居住在葡國內的公民是強制性錄入選民登記冊的，而對於居住於外國的葡公民來說選民登記則屬自願性質。換言之，葡法律並未強迫澳門所謂「葡籍華人」強制性參與葡的選民登記，該等人士若否認自己的葡選舉權利並不會招致處罰。三是認為中葡之間解決澳門居民國籍問題的安排和表態，反映的是當時為解決過渡期問題而表明的立場，當今在中葡友好的政治環境中，沒有必要重提舊事引發爭論，對此事可以眼開眼閉無須專門應對了。對此，筆者不敢苟同，原因之一是《維也納領事關係公約》明確規定，在接受國內保護派遣國國家和國民的合法利益，必須以「國際法許可之限度」為前提，尊重各國獨立而平等的國家主權行使是國際法的基礎規範，相關條約確立的一國對於兼有他國國籍的國民不得對抗性地施以外交保護，在中國政府明確換文告知葡萄牙政府不承認相關澳門中國居民同時具有葡萄牙國籍的情況下，葡政府在中國主權治下的澳門地方公然對抗性地行使對相關人等的國民屬人管轄，顯然構成對中國主權管轄的不尊重，故各國通常都會採取自我抑制的辦法去避免導致嚴重的國際爭端，葡單方面的主張冒犯了中國的主權，很難說滿足了國際法許可的要件。原因之二是只要相關行為構成了對中國主權管轄的非法侵害，對相關人等採取強制性或自願性選民登記只是確定侵害後果的程度性指標而已，並不阻卻非法侵害的基本定性。原因之三是不該把政治偏好與法律行為的是非判斷混同起來，政治上可以借助於「求同存異」的謀略去解決某些分歧，而法律上則必須根據既有規範最大限度地主張維護自身權利，不能在對方單獨聲稱的情況下，喪失既定的立場。

因此，筆者主張，在葡萄牙罔顧中方正當權利主張而單方行使其國民管轄權力之時，中國中央政府和澳門特區政府都有必要作出適當應對，至少應該公開發表堅守既定立場的官方聲明，並輔之以必要的外交交涉，既要正面闡述中國國籍法和相關一貫立場，又要對葡方的公然侵害予以制止，從而澄清是非，更好地澄清和鞏固澳門居民的應有國家觀念。同時，從國家管治特別行政區的制度安排而言，倘若能結合國家對日益增多而實際存在的中國公民存在「雙重國籍」的完善管理，而循序漸進形成國家處理屬人和屬地管轄的全國性統一制度則最好；如若一攬子解決問題的條件不成熟，則可從澳門情況出發從建立和完善限制澳門特區重要政治職務據位者不得同時承擔中外「雙重效忠」的法定責任、限制外國政治性組織和團體不得在澳門特區展開如選舉等政治性活動等制度入手，將維護國家主權、安全和發展利益的宗旨落實為法律規制和制度實施的具體活動，從而逐步創造條件從國籍法和其他法律的契合體系中，巧妙地定向地解決相關問題。

綜上所述，國籍體現著國家與其國民之間的法定聯繫，是標識國家對特定人實行屬人的主權管轄的法律特徵。雙重或多重國籍產生於不同

國家法律的法律適用，同時帶來對該個人如何自處和各個國籍國如何對待該人兩個主體維度上的法律問題，前者可通過法律加以調整和引導，後者則完全取決於法律的規制和判斷，相關的法律既包括國內法，也包括國際法。中國與葡萄牙處理澳門部分居民事實存在的雙重國籍爭議，是從澳門實際出發維護了國家主權、統一和發展利益的制度安排，取得了確保澳門順利回歸和實現國家對澳門居民有效治理的成效。在未來長期堅持「一國兩制」特別行政區制度的過程中，要始終如一、一以貫之地堅持既定原則立場，同時還要不斷面向新的考驗和挑戰而加以完善創新，在適當條件下參考國際法相關公約和慣例做「終極決斷」，對此筆者抱以熱切期待。

（下）