新《土地法》抵觸唯物辯證法基本原理

就在澳門特區舉行新年度司法屆開幕典禮,終審法院院長岑浩輝和澳門律師公會會長華年達大律師都在批評新《土地法》事件是「政治司法化」,把因新《土地法》所產生的法律衝突推到司法機關,將無助於化解矛盾,反而將會產生更大更複雜的政治問題之際,一個主要是由葡籍法律學者參加的有關新《土地法》的學術研討會,也在澳門進行。其中葡國科英布拉大學法學院教授Fernando Alves Correia 和Lincícnio Lopes Martins的發言,及事後接受葡文報章《今日澳門》專訪的內容,也從另一個法學角度,指出新《土地法》在立法原則和技術上的重大缺陷。

Fernando Alves Correia 和Lincícnio Lopes Martins均指出,澳門特區的新《土地法》可能存在一些漏洞,必須對這些漏洞在「善意原則」下進行分析。倘此,很多現在已經發生的問題就可以避免。Fernando Alves Correia表示︰「我們不可從字面上解釋法律,因為在這種情況下,則不需要法官、律師或法院,相反我們應該要根據不同的原則而作出解釋。正是在這個意義上,對規範行政當局與私人機構的關係的法律規定進行考慮,特別是公正原則、平等原則或善意原則。」他解釋說,「正正是按照這些原則,很多時候法律準則都無法預見一個特定情況下而獲得意義。」Fernando Alves Correia教授還表示︰按照上述原則,既然政府已經對某一個工程項目批出建築項目及相關許可證,就等於是對該項工程所在土地的法律效力予以認可,不會為失效之效力而導致期限的中止。

Fernando Alves Correia還指出,在考量臨時批給的土地屆滿二十五年時是否失效,不應一律以「二十五年」為前提,而只有在「當責任是可歸責於私人機構」的情況下才可適用新《土地法》的規定予以收回;當土地的未能被利用的原因是可歸責於行政當局時,「則這是一種允許超過批給期限的方式。」但新《土地法》並沒有明確區分是否可歸責於承批人,因而是抵觸善意原則的;土地的未能按期利用是因為行政當局製造的障礙而致,就更明顯地必須以「善意原則」來衡量。

Lincícnio Lopes Martins則認為,由新《土地法》引發的法律衝突,已經出現一個「應用的進退兩難局面」,即有關土地承批人權利的終止及與已作出投資第三者的衝突。因此,法律的正確應用要求行政當局考慮到有關的法律問題不僅牽連土地承批人,但同樣可以對其他有關實體和涉及的利益造成影響。

另一方面,也有必要考慮到行政當局本身的看法。」Lincícnio Lopes Martins認為,「土地是澳門一種稀缺資源,而賦予公共機構去討論這些問題其實並不容易」。為此,「行政當局必須重視這一稀缺性和有關充分利用土地的社會及經濟要求,卻不能把因此而將既有的指定方式及程序拋諸腦後」。對於那些到了臨時批給期限而仍未能利用的土地,必須進行分析,以確定是否已達到批出土地欲達到的效益。「我們需要知道假若在這期間是否出現一些並非出於承批人主觀意願的情況來干預,土地承批人發展的業務是否正按原先批准的計劃進行」。

唯一因素為此,Lincícnio Lopes Martins認為,根據在研討會上提出的個案,「至於不履行合同所歸責的責任不被深究或者被隱藏在背後或者沒有在這徹底及消滅批給行為中被考慮。」「倘在該批給規定的二十五年內,其業權人什麼都不做,失效是當然的。但是按照所提出的陳述及疑問,我們認為這些個案是受到外來因素的障礙而未能被利用。」因而「行政當局必須注意到這些情況」。涉及其在社會及經濟上良好利用的需求。”

Fernanco Alves Correia在回答與會人士提出的問題時,強調了制定一個總體規劃與一個詳細規劃的重要性,因為新《土地法》是預見了總體規劃與詳細規劃的制定的,但在實際上並沒有制定該等規劃。他指出,「如果有一份對特定區域特定項目的詳細規劃,那便可以知道在批給或發出准照時可採納的准則,從而可為土地的發展產生和制定可預見性,以及防止自由裁決」。另一方面,無論是對行政當局或私人,這些規劃皆具約束力,同時亦制定了在規劃空間、土地的分類、保護與良好利用的指導方針與基本選擇。但現實情況卻是在土地管理領域缺乏對行政機關或承批人具約束力的法律規則。

兩位教授還指出,倘土地承批人沒有過錯,而是出於政府的原因而導致其未能在土地效期內完成對土地的利用,就「依法」收回土地,等於是把自己的錯誤推諉給承批人承受,而收回土地更是「懲罰性」的決定,這對沒有過錯的承批人很不公平,有違立法學上的「善意原則」。

兩位葡國教授在評論新《土地法》時,指出它對二十五年臨時批給期滿的土地,不論是否歸責於承批人,都不分青紅皂白地「一刀切」予以收回,是違背立法學上的「善意原則」,這個觀點值得注意。本欄此前在議評新《土地法》不盡完善的規範時,認為它與《澳門基本法》所揭櫫的「保護私人財產」、「行政主導」、「無罪推定」等精神,及立法學上的「法不溯及既往原則」,以及在實踐上不是監督和適度限制行政長官行使行政自由裁量權,而是完全剝奪行政長官行政自由裁量權。而 Fernando Alves Correia 和Lincícnio Lopes Martins這兩位葡國權威法學教授,現在更是指出其抵觸了法學上的「善意原則」,可見新《土地法》不盡完善的規範,確實是有檢討的必要。

實際上,打一個可能不盡恰當的比喻,就是「殺人」這個命題。在實踐上,殺人有蓄意預謀殺人亦即謀殺,也有錯手殺人亦即誤殺,還有遭到攻擊時自防殺人亦即防衛性殺人(包括防衛過當),更有見義勇為阻止更大惡果而殺人。但倘在《刑法》中不分青紅皂白,統統都以「謀殺」入罪,而且量刑標準也是「唯一死刑」。這公平嗎?符合「善意原則」嗎?

在堅持臨時批給土地到二十五年效期屆滿,不管是否歸責於承批人,都應「一刀切」地予以收回的主張的議員中,有屬於「反對派」陣營的議員在大學是修讀馬克思主義經濟學的,而馬克思主義的三個主要組成部分之一,是唯物辯證法;而有的則是「建制派」議員,他們在過去長期的政治學習中,也學習過唯物辯證法。而唯物辯證法的三個基本規律是「對立統一規律」,其基本原理是「矛盾分析法」,就是運用矛盾的觀點來分析處理問題的哲學方法,是對立統一等基本規律的綜合和延伸。其內容主要包括「矛盾的同一性和鬥爭性」、「矛盾的普遍性和特殊性」、「兩點論和重點論的統一」,以及「具體問題具體分析」。唯物辯證法認為,「具體問題具體分析」是正確認識事物的基礎,也是正確解決矛盾的關鍵。與之內涵相類似的提法還有「理論聯繫實際」、「實事求是」、「解放思想」、「與時俱進」,等等。與之相對立的,則包括「抽象地空談矛盾」,或「一刀切」、「模式化」、「機械化地處理問題」,等等,這些在政治領域往往被稱為「教條主義」。

新《土地法》中不盡完善的規範,及那些主張「一刀切」地收回土地的主張,顯然是抵觸唯物辯證法中的「具體問題具體分析」亦即「實事求是」的原理的。