臺灣「國際空間」問題，也稱臺灣「國際P3活動空間」問題、臺灣「國際生存空間」問題、臺灣「國際參與」問題或臺灣對外交往問題。當前，臺灣更強調「國際參與」，而較少使用「國際空間」一詞。從字面看，「國際參與」是過程，「國際空間」是結果。強調「國際參與」，意在強調參與更多國際事務，爭取國際同情進而獲得島內支持。具體而言，臺灣「國際空間」問題包括三方面內容：一是臺灣與「邦交國」的交往；二是臺灣與美、日等國發展「實質關係」；三是臺灣參與國際組織，即參加政府間國際組織和非政府間國際組織的活動。當前，該問題既是兩岸關係中一個十分敏感的問題，也是學界高度關注的熱點問題。
臺灣「國際空間」問題的歷史沿革
臺灣「國際空間」問題根源於兩岸分治狀態，凸顯於20世紀70年代。蔣經國、李登輝、陳水扁和馬英九歷任臺灣地區領導人，通過各自的對外關係政策，均為拓展臺灣「國際空間」做出了努力和嘗試，但是成效各異。
70年代以來，隨著國際形勢的變化，臺灣的「國際空間」問題進一步凸顯。早在1973年，蔣經國面對當時的「外交」頹勢提出了「實質外交」主張，希望通過與「非邦交國」發展實質關係和積極參與多邊外交的方式，維持在國際上的影響。可是，隨著中國大陸實力逐漸增長和影響力不斷擴大，世界上承認中國大陸的國家持續增多，臺灣無論是在與「邦交國」「非邦交國」的交往中，還是在國際組織的相關活動中，都面臨著「國際空間」不斷萎縮的狀況。
1988年1月，蔣經國去世，李登輝接任臺灣地區領導人，並在對外關係政策上提出「務實外交」。在這一理念下，臺灣「邦交國」數量幾經反復、有所增加，但與南非的「斷交」，使其失去了具備一定世界或地區影響力的正式「邦交國」；與「非邦交國」的關係因李登輝的出訪和經濟援助有所提振，但招致了中國大陸強烈反對；在參與國際組織方面取得一定成效，但與中國大陸在重要國際組織中的態勢對比未發生明顯變化。
2000年5月，臺灣出現第一次政黨輪替，陳水扁就任臺灣地區領導人，並于2004年連任至2008年任期結束。在陳水扁「烽火外交」的實踐下，臺灣「國際空間」越來越小：「邦交國」數目逐年下降；與「非邦交國」的雙邊關係受到中國大陸的牽制；雖然加入了一些規模較小、影響力有限的專業性組織，但很難提高臺灣的國際能見度。
2008年5月，臺灣實現第二次政黨輪替，中國國民黨重新掌權，馬英九就任臺灣地區最高領導人。在馬英九「活路外交」理念指導下，臺灣無論是與「邦交國」「非邦交國」的關係，還是參與國際組織活動，其「國際空間」確實得到了很大擴展。究其原因，無外乎以下幾點：一是雙方政治互信的初步建立；二是馬當局推行以改善兩岸關係為前提的務實、彈性對外政策；三是臺灣方面願意通過兩岸溝通與協商解決相關問題。由此產生的影響有：首先，緩解了民進黨推行「台獨路線」所帶來的兩岸關係緊張狀態；其次，對島內民意和政治輿論產生了正面的引導作用；再次，有助於降低兩岸在國際社會的摩擦甚至對抗；最後，有利於兩岸關係和平發展局面的建構，使兩岸關係穩定發展。
通過對臺灣「國際空間」問題歷史演變的系統回顧，我們可以發現，其大致經歷了一個逐漸縮小（蔣經國時期）到不斷反復（李登輝、陳水扁時期）再到略有擴大（馬英九時期）的過程。蔡英文自2016年5月20曰正式上臺以來，拒不承認「九二共識」「一個中國」的核心意涵，並對馬英九時期的對外關係政策做了較大調整。不少學者認為，從蔡英文當局對外交往的實際情況來看，臺灣已實現從「活路外交」向「柔性台獨外交」的轉向，臺灣的「國際空間」問題也出現了一些新情況、新問題。
蔡英文當局「國際空間」問題現狀
一是臺灣與「邦交國」的交往。蔡英文上臺之後，動作頻頻，竭力「固邦」。2016年6月，蔡英文上臺後不久便展開「外交首秀」，赴巴拿馬和巴拉圭兩國訪問。
9月，臺灣地區副領導人陳建仁率團奔赴梵蒂網。2017年元旦剛過，蔡英文又馬不停蹄地奔赴拉美地區尼加拉瓜等4國訪問。此外，蔡英文當局還借「5*20就職典禮」「雙十慶典」等關鍵節點，邀請「友邦」高層訪問臺灣。2016年，先後有瑙魯、洪都拉斯等國總統或總理訪台。在這一過程中，臺灣與其「邦交國」制度化建設也「再上新臺階」，如在2016年5月與圖瓦盧、瑙魯分別簽署《漁業合作協定》，6月與巴拉圭簽署《航空運輸協定》，8月與馬紹爾群島共和國簽署《雙邊漁業合作協議》。蔡當局雖然在表面上取得了上述「成績」，但其背後隱藏著臺灣與「邦交國」關係的巨大隱患。一方面，臺灣「斷交」陰霾始終籠罩。雖然蔡當局採取了諸多「固邦」舉措，但「邦交國」對臺灣離心力日漸增長，越來越多的「邦交國」如巴拿馬、洪都拉斯、尼加拉瓜等都公開表態，希望有機會實現與中國大陸關係的正常化。2016年9月陳建仁訪問梵蒂岡，表面是為了參加教皇方濟各為「平民聖人」德蕾莎修女舉行的封聖儀式，實際是為了化解外界對梵蒂岡與臺灣「斷交」的疑慮。即便如此，梵蒂岡與中國大陸可能建交的消息還是迅速蔓延開來。媒體還報導中梵簽訂「建交前期協議」，梵蒂岡國務卿帕羅林2016年8月27日表示希望與中國大陸建立正式的外交關係，並對中梵關係有望改善感到樂觀。10月5日，教皇方濟各公開接見了中國大陸主教，被視為中梵關係「破冰」的又一跡象。未來，如果中梵在主教任免等問題上達成共識，那麼梵蒂岡與臺灣「斷交」並與中國大陸建交則指日可待。2016年12月21日，台灣在非洲三個「碩果僅存」的「友邦」之一聖普宣佈與臺灣「建交」，臺灣「邦交國」數量也隨之下降到21個，逼平1979年時的歷史最低水準。
另一方面，蔡英文當局被迫重啟「金援外交」。蔡英文雖宣稱不再對「友邦」採取單向金援，但從出訪時的種種表現來看，蔡英文出訪處處體現著陳水扁時期「金援外交」的影子。如在巴拉圭訪問期間，蔡英文就推出「家園計畫」援助計畫，同意投入20多億新台幣，幫助巴拉圭興建4500戶平民住宅，還有白鯧養殖、蘭花培植、飼料廠、衛生資訊化等計畫。蔡英文還在演講中當場承諾，將巴拉圭的「臺灣獎學金」申請名額由14位增加到28位，持續增加巴拉圭牛肉出口到臺灣的配額。不難看出，蔡英文此行也是帶著「支票簿」，一路下來，民進黨當局的「買單」也被眾人看在眼裏，遭到臺灣各界的批評。另外，據巴拿馬駐台「大使館」披露，臺灣同意捐贈巴拿馬警署45輛警車、直升機專用滅火器等物資。據評估，僅警車價值就超過3000萬新台幣。對於蔡當局與「邦交國」關係的現狀，島內輿論普遍認為，未來蔡英文若不及時調整兩岸政策，臺灣的「斷交」危機將隨時全面爆發，「金援外交」也將無濟於事。
二是臺灣美、日等國家。
臺灣與美、日等國發展「實質關係」是其拓展「國際空間」的重要途徑之一。所謂「實質關係」，是指臺灣在恢復或謀求「正式外交」承認無望的情況下，以互派經濟文化代表處（或辦事處、旅行社）等方式，與「非邦交國」開展經濟文化交流，安排雙邊高層政要間「非官方、私人互訪」。蔡英文上臺後，與美、日等國家的交往主要表現在以下幾個方面。首先，優先加強了台灣與美、日的「實質關係」。表現在：一是任命重量級人物經營對美、對日關係；二是提升交往層級並互動頻繁；三是美國為鞏固美台關係提供機制性保障、台日間建立了新的溝通機制；四是美台軍事合作與交流的不斷深化；五是美日繼續支持蔡當局拓展「國際空間」；六是美日不斷加強與臺灣的經貿合作。其次，通過「新南向」政策發展與東南亞、南亞國家的關係。蔡英文選前反復聲稱，臺灣對大陸的貿易依存度過高，臺灣「不能把所有雞蛋都放在同一個籃子裏」。為了弱化兩岸經貿聯繫，蔡英文推出「新南向政策」，企圖推動臺灣與東南亞10國和南亞6國及澳大利亞、新西蘭共18個國家建立實質關係。為達到目的，蔡當局一方面對內設立「新南向政策辦公室」「新南向國際智庫」等，另一方面則利用各種場合竭力強化與東南亞國豕的局層關係，如宋楚瑜在亞太經合組織峰會上就與新加坡總理李顯龍、日本首相安倍晉三、菲律賓總統杜特爾特等密切接觸，積極向對方行銷
「新南向政策」。最後，以「強化與廣化」政策經營與歐盟、歐洲國家的關係。表現在：一是以經貿合作優化升級為支點。2016年7月5日，歐洲議會通過「貿易及投資政策檔」決議案，要求歐盟執委會立即與臺灣啟動投資協議談判。二是以協議為主線凸顯「實質關係」。蔡英文當局將簽署、落實和執行各項協議視為推動臺灣與歐洲多元領域實質合作的基礎，強化「非官方實質關係」。三是以美日歐「價值同盟」歸隊。所謂的全球性議題國際合作被視為通往臺灣與歐洲「價值同盟」的敲門磚，人道救援、醫療援助、經濟援助、反恐合作等都是蔡英文上臺後想推動的「積極和平外交」。四是以青年交流為抓手推動台歐關係長久化。蔡當局分別與德國、捷克、斯洛伐克、比利時等國簽訂「青年交流計畫」，主要目的就是想著眼下一代，培養歐洲青年的親台友台意識，為台歐關係的長期熱絡鋪路。
雖然蔡當局在與其他國家的交往中採取了上述措施，並取得了一定效果，但仍有一些現實障礙擺在蔡當局面前，如美國特朗普政府退出TPP，「新南向政策」存在缺陷、推進困難，其他國家忌憚大陸的一個中國原則、與臺灣的交往有所克制，等等。今後，這些現實障礙也必將使蔡當局與美、日等國交往面臨更多的挑戰。
三是臺灣參與國際組織。
參加國際組織及其相關活動以提高臺灣的國際能見度，是臺灣當局拓展「國際空間」的一貫做法。蔡英文上臺後，雖然積極尋求加入各種國際組織，但在兩岸缺乏政治互信的背景下，臺灣當局在參與國際組織問題上只能是接連受挫，其「生存空間」也可能進一步遭到壓縮。在蔡英文正式上臺之前的2016年5月6日，世界衛生組織總千事陳馮富珍致函臺灣馬英九當局衛生福利部門負責人姜丙煌，邀請臺灣以觀察員的身份、「中華臺北」的名義，參加5月23日至28日舉行的第69屆世界衛生大會。5月9日上午，台當局衛生福利部門收到大會的正式邀請函，並於當日晚間召開記者會介紹了相關情況。值得注意的是，這次邀請函沒有像往年那樣提供網路報名的帳號和密碼，並且首次根據聯合國大會2758號決議和世界衛生大會25.1號決議加注了一個中國原則。由於此次大會正處於島內政權交接之際，大陸對新上臺的蔡當局也處在打量、觀察的階段，所以臺灣新任衛生福利部門負責人林奏延最終率團參加了當年的世界衛生大會，並於2016年5月25日站上世界衛生大會講臺發表了英文演說，介紹了臺灣的全民健保等制度，表達了持續與全球夥伴緊密合作的期盼。但是，林奏延在此次演說中全程自稱「中華臺北」，隻字未提「臺灣」。
隨著時間的推移，拒不承認「九二共識」「一個中國」核心意涵的蔡當局，沒能再像參加世界衛生大會那樣，叩開其他國際組織的大門，其中最具代表意義的是臺灣參與國際民用航空組織、國際刑警組織和聯合國氣候變化大會的接連受挫。首先，參與國際民用航空組織受阻。國際民用航空組織是聯合國下屬的一個專門機構，1994年為促進全世界民用航空安全、有序的發展而成立，總部設在加拿大蒙特利爾，每三年舉行一次大會。1971年聯合國2758號決議規定，承認中華人民共和國政府的代表為中國在聯合國的唯一合法代表，並立即將蔣介石的代表從其在聯合國組織及其所屬一切機構中所非法佔據的席位上驅逐出去。自1971年之後，台灣當局一直被排除在國際民用航空組織之外。2013年，在馬英九當局與大陸關係緩和的大背景下，台灣以「理事會主席特邀貴賓」的身份參加了當年第38屆國際民用航空組織大會。隨著2016年9月27日第39屆大會開幕日期的臨近，臺灣仍然沒有獲得參會的邀請。於是，蔡當局「陸委會」於2016年8月4日下午表示，關於臺灣參與國際民用航空組織大會一事，「陸委會」已和交通部門充分交換意見，交通部門民航機構也已向國際民用航空組織大會主席遞交意願函，並期盼中國大陸釋放善意。可是最終，國際民用航空組織並未致函邀請臺灣參加2016年的大會，前往採訪的臺灣媒體遭到了全面圍堵。對此，蔡英文表達了「強烈的遺憾與不滿」，稱這是對臺灣極不公平的待遇，「不應該有人因為不接受某些不民主的框架限制，而被剝奪應有的權利」。
其次，參與國際刑警組織受阻。蔡當局在確定無法獲邀參加國際民用航空組織大會後，便積極「備戰」2016年11月7日至10日在印尼巴厘島舉行的第85屆國際刑警組織大會。1923年成立的國際刑警組織是僅次於聯合國的第二大國際組織，也是全世界最大的員警組織，擁有184個成員國，其主要職責是調查並打擊跨國犯罪案件，總部設在法國裏昂。1984年9月，第53屆國際刑警組織年會表決通過接納中國加入。中國堅持中華人民共和國是唯一合法政府，臺灣可以「中國臺灣地區員警組織」的名義留在組織內，但不能派團長，無表決權。表決後，臺灣代表團發表「抗議」聲明，全體退出會場。此後，臺灣一直希望重返國際刑警組織。2009年，臺灣媒體曾一度傳出，臺灣有望遵循世界衛生組織模式，以觀察員身份加入國際刑警組織，但遭到臺灣當局涉外部門的否認。2016年也是臺灣自1984年退出該組織後，首度推動以觀察員身份參加大會。對於這一問題，美國國內一直存在一股支持臺灣的力量，美國總統還於2016年3月18日簽署了國會通過的支持臺灣成為國際刑警組織觀察員的S.2426號法案。不過，拒不承認「九二共識」的蔡當局在這一問題仍舊以「碰壁」告終。2016年11月5日，台當局涉外部門證實，臺灣「刑事警察局」劉柏良「局長」已收到國際刑警組織法國籍主席Mireille Ballestrazzi和德國籍秘書長Jiirgen Stock的信函，信函中明確表示，無法正面回應臺灣盼以觀察員身份出席國際刑警組織大會的申請，意即無法邀請臺灣出席當年的大會。對此，蔡英文「深表遺憾和不滿」，民進黨不分區「立委」郭正亮則稱「美國沒有出力挺臺灣格外令人失望」。
最後，參與聯合國氣候變化大會受阻。《聯合國氣候變化框架公約》是聯合國環境與發展大會於1992年5月通過的一個國際公約，旨在全面控制溫室氣體排放，應對全球氣候變暖給人類經濟和社會帶來的不利影響。該公約於1992年6月開放簽署，1994年3月21日正式生效。自1995年起，該公約締約方每年召開聯合國氣候變化大會（又稱締約方會議）以評估應對氣候變化的進展。臺灣對氣候變化議題一直十分關注，臺灣工業技術研究院（簡稱「土研院」）等機構率領島內非政府組織參加了歷次會議。不過，由於臺灣不是聯合國會員，無法以政府身份成為聯合國氣候變化大會的正式會員，所以臺灣當局的環保署部門代表只能隨同工研院一同出席大會。2016年，在參與國際民用航空組織大會、國際刑警組織大會相繼受挫的情況下，蔡當局仍希望能參加當年11月7日至18日在摩洛哥古城馬拉嘻什舉行的第22次聯合國氣候變化大會。但是，臺灣當局最終沒有獲得參會邀請，代表臺灣當局的工研院申請內部「場邊會議」及展場攤位均未成功。可以說，蔡當局連馬英九時期通過非政府組織參與會議的「空間」都未得到。
在臺灣蔡當局參與國際組織問題上，除了上文筆者列舉的這幾個典型案例之外，還有蔡當局「農委會漁業署」7月前往義大利參與聯合國糧農組織漁業委員會時被拒門外，11月參與亞太經合領導人非正式會議的人選問題幾經反復，等等。可以說，臺灣蔡英文當局並沒能實現「有意義地參與國際組織」的既定目標。
從根本上說，兩岸關係是臺灣處理對外關係的基礎，只有優先處理好兩岸關係，才能為臺灣爭取到更大的「國際空間」。蔡英文回避「九二共識」、妄圖將對外關係置於兩岸關係之上是行不通的，「先國際後兩岸」「由世界走向中國」的策略只能是死路一條。從歷史上看，陳水扁時期，兩岸關係動盪不安，臺灣的對外關係不斷被邊緣化，「國際空間」也遭到嚴重壓編馬英九時期，兩岸政治互信不斷強化，臺灣的對外關係獲得了新生，「國際空間」更是得到了歷史性突破。現如今，蔡當局在兩岸政策上進無意願、退無章程，雖沒有採取陳水扁的「法理台獨」路線，但種種「柔性台獨」的跡象表明，她正在陳水扁對撞的老路上漸行漸遠，未來若不及時從根本上調整兩岸政策，臺灣的「國際空間」問題恐怕會更加嚴峻。
通過分析蔡英文上臺後臺灣「國際空間」問題的現狀，我們可以發現，儘管美、日等國一貫對台灣參與和拓展「國際空間」表示支持，但其支持力度隨著時間推移正逐漸降低，其發揮的實際作用也並不明顯。相反地，隨著中國大陸綜合國力的增強和國際地位的上升，中國大陸根據一個中國原則處理台灣參與和拓展「國際空間」問題的能力也隨之增強。臺灣參與和拓展「國際空間」的關鍵還在於兩岸協商，在於承認「九二共識」和「一個中國」的核心意涵，只有這樣，臺灣的「國際空間」問題才能得到妥善解決。
（羅豪／文）