增加澳門城市韌性需多方面並行 王希富

繼續上週所提到的「韌性城市」概念。經濟財政司司長梁維特表示,澳門經濟規模有限、結構單一,受外來經濟不確定性的影響比其他地方更顯著,有必要增加「容受力」和「回復力」,建設澳門為「韌性城市」。也正如他提到,在過去經歷連續八季的經濟負增長時,政府在經濟適度多元方面做了更多工作,開拓更多新的經濟增長點;對博彩業的健康發展、有效監管加強力度;培育以「會議為先」的會展業、特色金融、中醫藥健康、文創產業為代表的新興產業,開拓新的經濟增長點;推動傳統產業轉型升級;改善營商環境,支持中小微企應用新知識、新技術提升創新能力,促進社區經濟發展。

要增加韌性,需積極發展針對性的職業培訓;培養青年人的企業家精神,在澳門和區域創業創新;以粵港澳大灣區建設、粵港澳合作、泛珠三角區域合作等為重點,特別是拓展專業人士和年輕人的發展空間。此外,與時俱進,逐步修訂經濟金融範疇法律法規,提升營商活力;加強防範和應對系統性金融風險的能力亦是重要的工作。

可以說,在經濟範疇為增加澳門的城市韌性,當局以及社會各界都有不斷的努力,而且這也是貫徹中央「經濟適度多元化」指示的應有之義。而且從梁司長的表述中,我們也能得出幾點關鍵所在,一是整體產業結構的優化有助於增加澳門城市的韌性,應對外來衝擊,這屬於宏觀層面的上層設計和政策方向;二是具體微觀層面居民、企業家培養,提升創新能力,以及適應能力;三是借助外力,融合區域發展的動力,把握機遇;四是實際執行制度的系統化風險防控。而這其中,從特區整體的角度來講,尤其以第一點至關重要。雖然說「經濟適度多元化」的口號一直在澳門社會叫的響亮,但實際的進展也是經常為人所詬病。究其原因,固然是有實際工作當中的效果不彰。但同樣也有理念上的認識桎梏。就比如說,過往都強調經濟適度多元,對其分析的過程中往往會將澳門居民、企業家的個性特點,區域融合的機遇,系統化風險防控機制的設計作為制約經濟適度多元化實現的原因,或者說是為實現適度多元化需要解決的問題來看待。在無形當中就將其進行主次之分。甚至是有某種,只要解決的主要的經濟機構問題,其他問題就可迎刃而解的感覺。這其實是割裂和事物普遍聯繫的規律,亦忽視了次要矛盾也可能上升為主要矛盾,或者是直接影響主要矛盾解決的情形出現。

而如分析所見,梁司長提出「韌性城市」的概念,將上述的主要、次要矛盾都涵蓋其中,是更加高屋建瓴的一種提法。且是在操作層面具有直接指導意義的理念。而其更高層次上契合的是中央支持澳門穩定可持續發展的方針,以及特區政府以「五年規劃」為代表的頂層設計,更加符合澳門特區政府的施政理念和特區廣大民眾的期望。說直白點,似乎也是在實際行動的指向上跳出了「為多元化而多元化」的窠臼。適度多元所要實現的具體效果和目的也有了一個更為客觀和可以量化的參考——就是增加了城市多少的韌性。用梁司長的話說,就是「容受力」和「回復力」。

當然,根據唯物主義的觀點,我們仍然不能忽視對主要矛盾的解決。也就是適度多元化的策略問題。這在澳門已經有著廣泛的共識,且實踐的推進過程中,相關的研究也為停滯。比如最近澳門理工學院曾忠祿教授就再度發文《微型經濟體產業多元戰略選擇》,提出微型經濟體的四種多元化策略選擇——產業更新戰略、相關新產業戰略、非相關新產業戰略和產業延伸戰略,並舉例討論這四種戰略的基本做法。

一、產業更新戰略:該戰略的核心是通過開發新的通用技術用於現有產業,令現有產業技術升級,令原來缺乏競爭力的產業重新獲得競爭優勢。該戰略相對容易操作,且效果較明顯。該戰略已被許多國家或地區成功使用。

二、相關新產業戰略:相關新產業指一個地區現有產業利用其現有的能力進入嶄新產業領域。一個地區的產業現有能力包括各產業的各種設施、服務或活動,如研發能力、工程能力、製造能力等。調動現有產業的這些能力用於新的領域,就有可能在地區創造新產業,從而令地區經濟結構更多元。

三、非相關新產業戰略:生產落後產品的地區的發展,如果只是往相關領域發展,可能永遠也改變不了落後的命運。因此一個經濟體的發展不能完全依賴相關多元化。在新機會出現時,需跨越式發展,通過重大產業結構轉型,進入不相關的新產業。

四、產業延伸戰略:產業延伸指一個經濟體在現有的產品範圍內,從低端產品線向高端產品線延伸。如原來生產低檔服裝的地區延伸自己的產品線,開始生產高檔時裝。

曾忠祿教授還特別強調,上面四種戰略,一個微型經濟體可同時採用,也可以採用其中一種或兩種,依不同經濟體現有的能力、面臨的機遇或挑戰而定。但不管採用甚麼戰略,政府的遠見、有效的落實措施都非常重要。

這其實,也顯示出一個趨勢,就是在過往多年特區疾呼「適度多元」並且大踏步前進,大力實踐,不斷嘗試的基礎上。從過往多數是從實際操作層面進行探索,轉為更加重視理論指向作用的發揮。而且,對多元化的認識也在不斷與澳門實際情況相融合。理論研究也更有指向性。但同時,在理論和實踐上不斷探究「適度多元」的同時,這樣一個行為所蘊含的意義如何具象化,並向一個高層次演進也就越來越重要,因此將之納入到「城市韌性」這一理念當中,不僅是其本身的進步,也更加有助於協調和解決與其他關聯問題矛盾的解決。

上週,我們還提到「韌性城市」所主張的城市韌性所針對的問是來源於外部「擾動」(disturbance)帶來的危機。這些「擾動」種類繁多,但都具有「不確定性高」、「隨機性強」與「破壞性大」等特點。進入21世紀以來,韌性城市(resilientcities)在以英美為代表的國際學術界已經成為城市規劃和地理學研究的熱門話題。通過歸納國際相關的研究成果,韌性城市研究的重點應該包含如下兩個層面的內涵:第一,解構以現代城市為代表的社會生態系統與其面臨的危機風險之間的互動邏輯關係;第二,以上述研究為基礎,探討城市在處理複雜的、不可預知的、難以確定的擾動時採取的系統應對手段。總而言之,韌性城市所要解決的問題主要是社會生態系統應對不確定擾動的適應能力。廣義上理解,這種擾動類型不僅包括自然災害和人為因素,還包括一些緩速的、不確定的擾動過程。

相比於傳統的城市應變應急研究,韌性城市的研究更具系統性、長效性,也更加尊重城市系統的演變規律。傳統的應急應變策略重心在於短期的災後規劃,呈現出典型的破壞之後在最短時間內回復到原始狀態的工程思想,沒有充分考慮利益相關者在城市調整過程之中所扮演的角色和所要創造的價值。相比之下,韌性城市的研究思想則強調通過對規劃技術、建設標準等物質層面和社會管治、民眾參與等社會層面相結合的系統構建過程,全面增強城市系統的結構適應性,從而長期提升城市整體的系統韌性。這一轉變,體現了「授人以魚」和「短期止痛」相比「授人以漁」和「長期治痛」的本質區別。

其實,除了應對生態系統不確定擾動之外。「韌性城市」的研究領域還有其他。韌性城市也稱包容城市或活力城市。其理念最早由加拿大知名生態學家Holling於1973年提出。他指出韌性是指系統能夠較快恢復到原有狀態,並且保持系統結構和功能的能力。Alberti將韌性城市定義為城市一系列結構和過程變化重組之前,所能夠吸收與化解變化的能力與程度。國外韌性理論研究主要包括生態韌性、工程韌性、經濟韌性和社會韌性等四個領域。

而且在國際實踐中,為了應對氣候變化對發展中國家城市的影響,聯合國開發署於2010年11月在阿拉伯啟動了氣候變化韌性倡議(ArabClimateResilienceInitiative,ACRI),聯合國減災署於2012年啟動了亞洲城市應對氣候變化韌性網路(AsianCitiesClimateChangeResilienceNetwork;ACCCRN)。為了促進韌性城市的研究,國際上自發組建了韌性聯盟(ResilienceAlliance)、韌性組織(ResilienceOrganization)和韌性城市組織(ResilientCityOrganization)等專業性的學術或產業交流合作組織。面對當前城市的複雜性和不確定性,為了提升城市對外界影響的韌性適應能力。韌性城市也成為美國近期的規劃話題熱點,2013年ACSP/AESOP(美國和歐洲規劃院校聯盟)聯合年會將「規劃韌性的城市和區域(PlanningForResilientCitiesandRegions)」作為主題。與歐洲的緊湊城市和美國的城市精明增長相比,韌性城市的理念正逐漸在美國和歐洲規劃界得到廣泛認同。美國直接將韌性城市作為規劃頂層,而歐洲將韌性城市作為城市更新的核心組成部分。聯合國減災署在2013年3月的報告中指出,建議在全世界範圍建設「韌性城市」,來應對自然災害。

可見,韌性城市的概念其緣起還是以應對生態擾動為主。也正因為如此,我們曾建議澳門提出建設「韌性城市」認識有待系統深化,在政策方面需要頂層設計思維和具象的支持;構建符合城市發展中長需要的彈性城市測評體系與工具,使城市的彈性能力得到量化或半定量評價具有可操作的依據;基於測評指標,提出能力建設的宏觀建議,從戰略層面提高能力水準,推動相關城市韌性規劃的中長期能力建設框架思路。並指出雖然梁維特司長所提出的經濟範疇的「韌性城市」也可以從大類上歸屬於「韌性城市」的一個領域,但無論是從國際理論還是實踐當中。由於「韌性城市」的理念尚且處於起步階段,所以已有的經驗借鑒多數是集中在生態擾動的方面。反而是經濟韌性的領域較少涉及。這也對澳門落實這一理念提出更高的要求。所以,建議特區政府應該將該理念抬升至更高層次,在不斷借鑒外界經驗的基礎上,也首先著手於生態擾動的應對,逐步積累經驗,構建評估體系和提高規劃能力。同時,在經濟領域上不斷探索和研究,使本澳在「韌性城市」的建設和理論研究等方面都能成為典範。

因此,結合澳門建設智慧城市的規劃。澳門「韌性城市」概念應該與之相適應。也在基礎的應對生態擾動上展開研究和操作。中國工程院院士、清華大學公共安全研究院院長範維澄在《構建智慧韌性城市的思考與建議》的演講中指出,最簡單地來講,安全領域的風險評估是韌性評價和增強的一個基礎。國外近些年開展了構建韌性城市工作,倫敦明確提出倫敦韌性,核心是要評估倫敦可能要發生的重大災害事故風險的應對能力和措施,當重大事故發生時,城市可以適應承受和快速決策回應,減少損失。2015年,美國國家自然科學基金委和國家標準局分別出資2000萬美元資助城市韌性研究,其中一個資助方向,就是構建韌性城市—邁向韌性智慧城市。紐約、新加坡也在構建韌性城市。在歐盟FP7的專案裏,還有一個關於城市安全空間的設計,包括了建立城市空間安全事件資料庫、安保和恢復整合設計框架,建立一系列綜合設計方法和支撐工具,有基於網路決策的支撐系統。歐盟FP7還有一個支持專案,是關鍵基礎設施風險預測、分析與應急反應工具。實際上就是保障基礎設施不至於在網路上受到侵犯和攻擊,使得基礎設施能夠正常的運行。歐盟FP7還有關於安全理念和運行的虛擬演播室系統,把平常的討論、分析、研判與數據通過虛擬現實顯示和交互,包括自動的情景線上、虛擬安全編輯器、安全知識共用等。

雖然突發事件的類型和種類影響範圍都很不一樣,但是,總的來講,我們可以用一個三角形模型來說明公共安全的體系,包括突發事件、承災載體、應急管理,突發事件是發出或者攜帶災害性作用,災害性作用在承災載體上,超過一定臨界時,導致承災載體破壞。我國「十三五」科技規劃裏一些重大專案,其中有一個重點專項是公共安全的風險防控與應急裝備的研發,確定了七個方面重點任務,涉及到社會安全、生產安全、重大基礎設施、城鎮、應急裝備和前沿基礎科學,城鎮公共安全是國家對於公共安全保障當中非常重視的一個部分。在中央政治局集體學習會上,習總書記講到要編制全方位、立體化的公共安全網,公共安全網的目的是使人們安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。

支撐公共安全網的建設,從科技角度看需要有五個方面:一是公共安全的物聯網;二是大數據深度的計算和分析;三是風險評估與預測預警;四是決策分析服務;五是防護處置救援。與此相適應,對於構建智慧韌性城市,對於各個不同類型的城市來講,它所面臨的各種突發事件威脅的類型是不一樣的,程度也是不一樣的,所以,要根據自己城市風險分析結果來規劃如何構建智慧韌性的城市。另外,綜合評價也很重要,在研發的基礎上要制定相應的標準,這樣才能成為韌性城市。

作為智慧韌性城市研究框架的一個例子,構建智慧韌性城市,需要研究智慧韌性城市體系與城市風險動態評估精細化技術、城市防恐反恐、維穩關鍵技術、人員密集場所監控預警關鍵技術、立體化社區風險治理技術、城市生命線系統安全運行監測與預警關鍵技術、城市

地鐵安全運行保障關鍵技術、智慧韌性城市綜合評價與安全規劃技術等,並選取典型城市開展智慧韌性城市綜合示範。

另外,建立關於城市重大災害的情景構建與推演研究平臺,可以用於韌性城市研究,包括公共安全事件資訊資料庫、自然用戶介面、動態安全測定編輯器等。除了推演平臺之外,還需要構建城市多災種、多尺度大型實驗基礎設施,能在實驗室範圍之內造出來各種突發事件的災害要素,然後可以研究各種不同類型的承載載體在災害要素作用下具備什麼樣的功能,有沒有抵禦這些突發性事件災害性作用的能力。

公共安全領域的城市韌性作為一個理論概念正在世界上被越來越多的接受,並在實踐中發揮著越來越大的作用。以公共安全技術為支撐,充分利用物聯網、大數據、雲計算、移動互聯等「互聯網+」技術在智慧城市的框架內注入和增強城市韌性是編制全方位立體化城市公共安全網,從而保障城市安全的根本途徑。