當局應盡快檢討官員問責制度以令施政行穩致遠 博言

自「天鴿」風災發生之後,社會更多的指責就是對氣象局前局長的「只問不責」,普遍的聲音就是期望當局能儘快改善官員不作為或亂作為,而行政法務司長近日在立法會上就立法議員關注官員問責制度的問題時回應指會在本年度施政報告中提出檢討官員問責制。其實就本澳官員問責的問題,雖然已通過官員問責的相關的法律,但是多年來無論是民主派或是建制派指責官員問責仍有到位,甚至就有聲音指有某位官員仍存在專斷獨行、官僚主義及行霸道與罔顧民意等不作為的本位官員思維,這也讓當局不得不思考的問題,的的確確應儘快

制訂領導官員績效評審制度和強化官員問責制度的時間表,不能腳痛治腳,頭痛治頭的陳舊執政思維,亡羊補牢,應研究相關制度的利弊所在,取長補短,反復論證,務求設定一套符合澳門實際情況的制度,相信才能讓施政更能行穩致遠。

就官員問責的問題,有立法會議員近日在立法會大會上「翻舊案」質疑氣象局前局長「只問不責」,而行政法務司司長回應時則指出,行政長官已對涉事氣象局官員提起紀律程式並委任了預審員,並非「只問不責」。並已在本年度施政報告中提出檢討官員問責制,就行政、政治、法律、道德四大問責方向,制訂健全的問責配套;深化績效評核工作和標準,以及完善第三方評估。政府目前正致力完善績效評審制度,包括推進五年發展規劃的年度施政工作、構建及完善各級人員工作表現評核等評審機制,把個人績效與組織及政府整體績效連結,逐步形成權責相當的行政文化,並透過不同層級的績效評審措施,務求全面及客觀得出各級人員的績效資訊。此外,政府持續推行公共服務素質評價機制,委託學術機構研究構建第三方評估方法及指標,並透過入戶問卷調查,收集市民對政府公共服務的意見。現階段已完成首個入戶問卷調查,政府現全面檢討相關指標,並計劃委託學術機構於今年起恆常收集市民對公共服務評價的意見。同時檢討現行的服務承諾認可制度,將部門施政及重點工作目標的完成情況等評價指標相結合,作為評價公共部門及領導人員績效表現的參考。未來的評核制度將會以績效及能力兩大元素優化,主管評核亦會以相同方向完善。而且評核制度會將人員和組織的績效相結合,並由施政、部門內部運作及人員管理部分、以及市民對公共服務的滿意度三大部分構成,相關標準可反映領導層的領導情況。當局未來會通過規劃、績效及合作三大主軸構成能力要素,以評核公務員的績效及能力水準,亦可延伸成領導主管選拔的基本依據。

所謂官員問責制,是指對政府及其官員的一切行為和後果都必須而且能夠追究責任的制度。其實質是通過各種形式的責任約束,限制和規範政府權力和官員行為,最終達到權為民所用的目的,是現代政府強化和明確責任,改善政府管理的一種有效的制度。官員問責制涉及的主要有以下幾個方面:實施官員問責制的五大重要意義:第一,有利於增強官員的責任心;第二,有利於完善幹部能上能下的選拔機制;第三,有利於整肅吏治;第四,建立實施行政問責制,有利於轉變政府職能,提高依法行政水準,塑造為民責任政府;第五,建立實施行政問責制,有利於進一步完善國家法律責任制度,加速行政國際化的進程。而實施官員問責制面臨的主要面臨三個難題:(一)權責不清是實施官員問責制的主要障礙;(二)問責主體事實上的單一,惟上是從,有損問責的公正性;(三)問責法制及程式不完善,影響問責效率完善官員問責制的三大主要途徑:(一)合理劃分權責,明確問責對象和範圍;(二)逐步建立民主問責制度;(三)使官員問責制法制化、程式化。因此,所謂問責制,顧名思義就是對官員失職失責的追究。

對於近期社會關注的一系列官員問責包括前文化局局長等3位文化局主管,整體氣象局和前氣象局局長的事件。民眾建澳聯盟理事長李良汪日前則指出,多個部門多重審批程式後,仍未能發現退休申請未符合法律程式,反映多個部門對公職法律理解嚴重不足,必須加強法律培訓,以堵塞錯漏。事件亦令社會更關注各級官員的責任機制。氣象局應最瞭解申請者的實際情況,包括人員的任職資料及其提交條件是否符合法律規定,在接收其退休申請時,依據上述情況及法律規定審批。該局明顯未有履行職責,在審批程式中草率處理,更由於疏忽導致錯誤。退休基金會作為處理公務員退休事宜的專責部門,在接收申請後未發現相關問題,令公眾質疑其專業性。如此一來,從氣象局審批後送交退休基金會,再將退休金金額呈予司長辦批示;當中涉及三個公共部門,以及包括主管及領導在內的若干公務員,層層把關後仍出現如此錯誤,事件過於草率兒戲。李良汪指出,《公共行政工作人員通則》第二百六十三條第二款規定,有意申請自願退休的公務員,應在擬離職之日前最少九十日提出申請的條文表述非常清晰,不應存有部門各自理解不同的情況。他促請當局必須加強對各部門及各級公務人員的公職法律知識培訓,尤其涉及人事管理、行政及財政等部門的主管與公務人員,減少類似事件再次發生。他表示,社會對官員問責制度一直關注,尤其政府施政關乎公共利益,必須在官員用權的基礎上加上責任機制,才能提升政府治理水準,減少不作為及亂作為情況。促請政府全面檢視現時各級官員的責任機制,確保官員們用權得當、施政得宜,回應社會大眾訴求。此外,廉署應盡快向社會公佈調查氣象局有關颱風預報程式及內部管理的結果,尤其是氣象局前局長馮瑞權在完善預報程式、改善內部管理方面所應承擔的責任,以釋公眾疑慮。

然而,作為直選立法會議員施家倫日前也批評說,現時特區政府有部分官員我行我素、胡作非為,把自己負責的「一畝三分地」搞到「亂曬籠」。他指部分官員充斥教條主義,身在其位不謀其職、不盡其責、不善其事;他以預報風球信號為例,部門內部竟然沒有「會商」、沒有標準,全憑部門領導「一人話事」。他並促請政府首先盡快檢討現行官員問責制度,公開透明地清晰化及制度化啟動問責標準,同時做好日常部門內部監察工作,及時發現「病症」,盡早「治療」;並修訂目前領導及主導官員的績效評估機制和部門評核機制,完善評審主體、評分依據和方式,以及監督、申訴程式等相關配套規定;並建議政府未來可以建立「能者上、庸者下」的機制,淘汰掉違法亂紀、胡作非為、執迷不悟的官員,未來可以將部分領導職位面向社會公開甄選,拓寬官員選拔管道,選出真正有能力解決社會問題、得到民眾認可的官員。為了確保官員問責制達到問責的效果,政府將進一步明確領導及主管人員所應承擔的各種責任,包括民事及刑事責任、紀律及財政責任。當局日前也指出,特區政府在官員的委任資格及續約方面將要作出適當改革,將公佈委任的理由、被委任者的學歷和專業簡歷,並對「不得兼任」方面作出更細緻全面的規定,在選材上更注重解決問題的能力及才幹、服務巿民的熱誠和長期貢獻。行政長官日前也認為,檢討官員問責制,規範行政、政治、法律和道德4大問責規定,健全問責的配套制度,他希望透過政策角度推行官員問責檢討,相信有利於管治。完善第三方評估;增強各級官員的國家意識和責任意識,努力形成施政為民、權責一致的良好行政文化氛圍。現行系列法律法規有關於問責制官員的,近兩年政府很努力建設第三方評估以及績效制度,發覺過程中有需要加強官員問責,隨著特區政府運作近18年,在此方面聽取了很多訴求,亦作出很多檢討;他指現行法律法規中不同級別的公務員,有不同法律法規規定,希望透過政策角度推行官員問責檢討,他相信有利於整個管治,亦聽取大家意見作內部分析。

眾所周知,政府官員的權力和責任始終是同一事物的兩個面,在接受人民賦予權力的同時,就必須承擔應有的責任。但正像孟德斯鳩說的,「一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不移的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇見界限的地方才休止。」官員是行政權力的把持者,也是行政資源的分配者,如果官員能夠不受嚴厲處罰地獲取較多的利益,低成本低風險地違法犯罪,那麼他們利用權力換取私利的欲望就會越來越大,不法行為也將日益頻繁,這勢必給人民的財產造成損失。在問責過程中,被問責官員具體承擔的是領導責任、直接責任、間接責任還是其他責任不清楚,不同層級之間、正副職之間的責任該如何確定,很難下結論。所以官員問責制的一個重要的基礎,就是對每個官員的權力與責任有明確的劃定,被問責者應該是負有明確責任的官員,而現實中在這一方面至今仍存在著不足。在我國官員問責過程中,問責主體比較單一,我們更多實行的是一種「上問下」的同體問責,即政府部門內部,上級對下級的問責。而事實上,政府官員經過人大授權才擁有公共權力,其責任對象應是人民,官員問責的主體也應是人民群眾。按照憲法的規定,各級人民代表大會是最高國家權力機關,行政機關、審判機關、檢察機關都要對人大負責,人大代表有憲政至高無上的質詢權。但遺憾的是,不少地方的最高權力得不到體現。上級機關問責下級機關,無疑是一種重要的方式,也完全符合法律的規定,但如果問責制僅僅是上級追究下級的責任,那麼在上級需要承擔連帶責任的情況下,就難保問責結果的公正性,而且容易出現問責「白條」的情況。所以問責主體缺位,導致問責不公或問責不實,是當前實施官員問責制面臨的一個主要難題。因此,本澳也應重視此問題。

至於如何能才建立民主問責制度,而真正的「問責」,既來自於制度的硬規定,也來自民眾與輿論的軟壓力,還來自於官員自身的道德自覺,以及更為深厚的政治氛圍,即來自於媒體、上級、民眾等多個主體的問責。如果仍然僅僅是來自上級的「組織安排」,這並不是人們期待的真正「問責」。問責的法制化進程中,嚴密詳盡的條文約束能夠使無論執法者還是犯法者都必須依法行事,而違規違紀、行政不作為的官員也將受到規章制度地制約,把法規的震懾變成工作警戒從而嚴謹認真地完成工作任務。首先,官員問責制必須法制化。要建立真正的問責制度,並有效地運轉,需要建立相應的法律體系。其次,責任追究程式化。正當程式是任何一項健全的制度所必備的要素,是問責制沿著法治的軌道前進、防止陷入人治誤區的保證。問責程式化涉及問責全過程的方方面面,有了明確的責任劃分,還需要通過一定的程式來認定責任的歸屬、嚴重程度等,否則就可能出現「替罪羊」問題而背離問題初衷。二是問責的啟動程式。即什麼情況可以引起對相關官員的問責,也可以稱作觸發機制。三是問責的回應程式。即被問責的官員通過什麼樣的程式來為自己的行為進行解釋。同時,官員問責制能夠為官員施政設置行為準則。一方面,問責制明確了官員在行政管理活動中應遵循的價值標準和精神追求,是從積極面向進行的教育和引導。另一方面,官員問責制通過對有關施政行為的否定性評價,使問責對象對其行為和責任有一定的預期。促使其自覺履行職責,減少被問責的可能。

在理論上,官員承擔責任的形式主要有通報批評、引咎辭職、撤職、免職以及刑事處罰等。但實踐中,對官員的問責仍是以引咎辭職、撤職和免職為主。從總體上看。這種做法對官員的問責力度偏小,有關問責形式的規定也未與其他法律制度、尤其是司法制度相銜接。追究問題官員的責任。至少能夠使受害者和家屬在心理上得到一定的滿足,從而有利於整個社會的穩定與和諧。但在有關問責的法律法規尚未完善、官員問責制還未真正體系化的條件下。問責主體往往只顧及到安撫群眾的方面。這實際上是把官員的命運完全交由民意來安排。加大了問責的不確定性,最終將導致官員在各自崗位上如履薄冰,或者「胡亂」作為,或者選擇做「太平官」、「庸官」。因此,問責程式的啟動往往隨意性較大,如果社會反響不夠強烈,就可能大事化小、小事化無。問責過程也往往只是以官員級別和事件影響為基礎。難以排除人為因素的干擾。「假問責」、「問責秀」等負面報導也不斷浮現。實際上,很大一部分問責僅僅是為了暫時平息民憤,或者轉移公眾視線,受到問責的官員很快便能官復原職或被另外委以他任。這並不是要說明那些曾經受過處罰、處分的官員今後一定不能再上崗。而是要求官員被重新任用的過程應當透明、公開。或者明確設置一些出口。給這類官員戴罪立功、改過自新的機會。如果社會上下難以自發形成問責理念和問責文化。要對官員進行問責教育,培養責任意識,使「為人民服務」的觀念真正落實到日常工作中,成為一種習慣。公眾的責任追究意識將是對問責文化建設的最好支持。

然而,澳門特區的政制特徵是行政主導,行政長官以及政府官員並非由立法會選舉或任命的,因此,無法直接套用代議制政體的問責制度。澳門實行行政授權制度,特區政府各層級官員的權力蓋源自於行政長官。主要官員是由行政長官提請中央政府任命的,因此,行政長官對主要官員負有監管的責任,而領導職級的官員是由行政長官直接任命的,行政長官對領導級官員負有直接管理的責任。即使是主管級官員,其權力是通過轉授權而獲得的,即領導級官員將行政長官授予的權力通過轉授權方式授予主管級官員,況且法律規定,領導及主管人員的「委任許可權屬行政長官」。實可以說,正是這種層層授權的制度,使得行政長官對政府各層級官員都負有問責義務。雖然法律規定特區政府各職級官員向行政長官問責,卻並不意味著排除際運作過程中,行政長官可以將委任權轉授予相關的司級官員。實際上,問責權的專屬性不等於監督權的排它性。對於問責官員,除了行政長官具有管理與監督權外,立法機關、司法機關,以及媒體、社團、公民個人都行使監督權。此外,問責官員向行政長官問責也並不意味著官員問責程式的執行機構就是行政長官。但也正有議員所言的,為官不為已成為政府部門積習難返的慢性病,不但損害政府的形象和公信力,也增加居民與政府之間的矛盾和怨氣。要提升政府施政效能和執行力,實現良政善治,關鍵是要抓住領導官員這個「關鍵少數」。政府在「五年發展規劃」中提出要完善領導官員績效評審制度和強化官員問責制度。一方面,要增強官員的責任意識、效率意識和服務意識,煥發勇於承擔、開拓創新精神,對業績突出的要大力褒獎;另一方面,也須加強監督問責,對為官不為、懶政怠政的要堅決追究責任。

因此,當局透過完善法律制度,透過法律的手段規範官員行為、防止違法亂紀,必須增強官員的責任心,建立系統完善的問責體系。在「官員問責」制下,不是只有貪污受賄的幹部才會受處罰,如果官員沒有懂得權力的真正含義,其權力沒有為民所用、所謀、所系,那就會因失責而受到責任追究。官員問責制「有權必有責,權責對等」的基本原則則很好地彰顯了對官員責任心的這一要求,有利於增強官員的責任心。政府應要從觀念意識及制度改革建設兩方面推動,讓整體公務員意識到本澳已回歸18年,時代不同,要「以民為本、施政為民」,逐步形成「新時期」的管理文化,更應明確為民服務的責任及擔當意識,以讓公務員應有的義務,為廣大居民服務。