《香港基本法》第97條規定：「香港特別行政區可設立非政權性的區域組織，接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的咨詢，或負責提供文化、康樂、環境衛生等服務。」

《澳門基本法》第95條規定：「澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生為主等方?的服務，並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供咨謁意見。」

一、政權機關與非政權機關

政權機關，即國家機關。是行使國家權力，管理國家事務的機關：包括國家權力機關、國家行政機關、審判機關、檢察機關和軍隊等：按國家機關在國家機構（國家機關體系的總稱）中的作用，可將國家機關分為國家權力機關、國家行政機關、國家審判機關、國家檢察機關和軍事機關等。按國家機關在國家機構中的地位，可將國家機關分為中央國家機關和地方國家機關。

香港、澳門特別行政區是我國享有高度自治權的地方行政區域。為了行使中央授予的高度自治權，兩部基本法規定在香港、澳門特別行政區設立行政長官、行政機關、立法機關和司法機關。由這些機關分別行使特別行政區享有的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。因此，這些依照基本法規定設立，依法享有和行使高度自治權的機關，就是香港、澳門特別行政區的政權機關。

政權機關與非政機關的最大區別是看其能否行使國家權力。凡是不能行使行政管理權、立法權、司法權的機構，即無權行使國家權力者，就不是政權機構，而屬於非政權機構。依照《香港基本法》設立的香港特別行政區的區域組，依照《澳門基本法》設立的澳門特別行政區的市政機構，就屬於服務性、諮詢性的非政權機構。這是由於：

（一）區域組織、市政機構不是一級國家權力機關

在我國，除在中央一級設有全國人大及其常委會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院等政權機構外。在地方還設立了各級地方國家權力機關，主要有地方各級人民代表大會和地方各級人民我國《憲法》第95條第1款規定：「省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府。」這些地方國家機關，是整個國家機構重要組成部分，分別行使著憲法賦予的權力。

按照基本法的規定，在香港、澳門特別行政區，只設立一級地方國家機關，即香港、澳門特別行政區政府、立法會、法院、檢察院等。區域組織、市政機構並不行使國家授予特別行政區的行政管理權和立法權，僅履行法律賦予的服務職能，因而是一個服務性質的機構。

按照基本法的規定，區域組織和市政機構主要受政府委託，分別為香港、澳門居民提供文化、康樂、環境衛生方面的服務。香港、澳門特別行政區政府，依照基本法享有行政管理權，包括對文化、衛生等事務的管理。特別行政區政府對這些事務的管理，主要是從宏觀上制定教育、文化、衛生等方面的政策。至於處理文化、衛生方面的許多事務性工作.基本法規定可委託給區域組織和市政機構處理。香港、澳門特別行政區政府，把自己負責的某些方面的行政事務，委託給區域組織、市政機構辦理，表明兩者並無行政上的隸屬關係。

（二）區域組織、市政機構是諮詢性質的機構

香港、澳門特別行政區政府，作為一個政權機構.有權就所管轄的範圍廣泛的事務行使決策權、管理權。但作為具有諮詢性機構地位的區域組織或市政機構，不能行使決策權，只能就特定範圍內的事項向政府提供諮詢性意見。

《香港基本法》規定，香港的區域組織，可以就有關地區管理的事務，或其他方面的事務。向政府提供諮詢性意見。其他方面的事務.主要是指有關管理文化、康樂、環境衛生方面的事務。《澳門基本法》規定市政機構提供諮詢意見的範圍，僅限於文化、康樂、環境衛生等方面。也就是說，香港、澳門特別行政區政府在制定有關地區性政策，或有關文化、康樂、環境方面的政策時，應分別向區域組織或市政機構徵詢意見。所提供的意見，是諮詢性質的，對特別行政區政府沒有強制性的約束力。

兩部基本法對區域組織和市政機構提供諮詢意見的範圍有不同的規定，其原因基於回歸前香港、澳門的市政機構，擁有不同的地位。香港的市政局、區域市政局、區議會，完全是諮詢性質的機構。但澳門的市政廳以及海島市政廳，在一定程度上說，已具有政權機構的性質。澳門市政廳作為一個自治機構，有權自行處理地區範圍內的事務。香港的市政局等，無權自行處理地區範圍內的事務，僅就地區範圍的事務提供意見，經總督批准後，由政府屬下的市政總署處理。所以香港、澳門原有的不同制度。反映在基本法上就有不同的規定。

二、澳門設置市政機構的爭議

據《澳門日報》報導，有學者認為，澳門基本法實施以來，取得了一定成效，仍有不到位的地方，其中基本法規定設立的非政權性市政機構缺位元至今，需要儘快修補，並建議在現時民政總署的基礎上完善設立。民政總署由2002年成立至今，雖發揮很大的社會功能，但並非基本法要求的非政權性市政機構，故建議在民政總署的基礎上修改。

還有意見認為：「澳門設立市政機構的原因有三，包括落實《澳門基本法》95條的規定；完善行政長官選舉制度，落實選舉委員會部分成員有市政機構成員；延續澳門政治的傳統，過去葡萄牙政府管治期間已設有市政機構。」

從以上意見來看，有幾個爭論點，第一，澳門回歸後還未設立市政機構；第二，特區政府設立的民政總署不是市政機構；第三，按照《澳門基本法》第95條的規定，必須要設立市政機構；第四，沒有市政機構的代表，影響基本法附件一行政長官選舉委員會的組成；第五，特區政府應當儘快設立市政機構。

下面，就上述幾個問題談點意見。

（一）基本法規定設立的不是原有模式的市政機構

在起草《澳門基本法》時，根據澳門社會各界的意見和澳門社會的實際需要，起草委員會政治專題小組在起草基本法結構草案時，就規定要在澳門特別行政區設立市政機構。

但是，考慮到澳門地方狹小，在回歸前20多平方公里的地方。設立了兩級政權機構。在澳門的中央一級是澳督、立法會；在地方一級是澳門市政廳和海島市政廳。當時兩個市政廳有員工3000左右，機構臃腫、人浮於事，還經常與澳葡政府相關部門發生管理權的衝突，職責許可權交叉重疊，市民意見很大。

鑒於澳門社會的實際情況，當時的起草委員會就決定。參照《香港基本法》的模式，在澳門設立非政權性的市政機構。

由於港澳兩地不同的實際情況，回歸前，香港在地方層面，還設立了兩級市政機構，一級是市政局和區域市政局，另一級是在香港的18個區，還設立了18個區議會。這兩級架構，在當時就是非政權性機構，是議事機構，討論些事項，作出些決定，僅此而已。其所決定，交由港英政府的市政總署和區域市政總署實施、執行和落實。

回歸後香港特區政府撤銷了市政局和區域市政局，僅保留了區議會，作為非政權性的區域組織。

澳門的情況不同於香港，在回歸前，澳門的兩個市政廳就是政權機構。因為比澳門大得多的香港，在回歸後都只可設立一級政權機構，因此，澳門更無必要設立兩級政權機構了。參照香港的寫法，《澳門基本法》第95條就作出了與香港類似的規定。

由此看來，根據基本法設立的澳門的市政機構，不是澳葡政府原來意義上的市政機構，基本法也沒有要求保留原來的市政機構。同樣，基本法也沒有要求參照澳葡原來市政機構的模式，設立澳門特別行政區的市政機構。

因此。在澳門特別行政區成立後，如何按照基本法的立法原意和精神，設立非政權性的市政機構，如何設立或設立什麼樣的市政機構。完全是澳門特別行政區高度自治權範圍內的事務，完全應當由澳門特別行政區政府全權決定，並由澳門特別行政區法律作出規定。

其實，退一步說，《澳門基本法》第95條規定的是「可設立」，「可」從字面意思講‧是「表示允許」「能」或「可能」的意思。「可」沒有必須的意思。也就是說，「可設立」的意思更多是指「可以設立」「有權設立」，但不是「必須設立」。

兩部基本法條文中用「可」的表述。都是准予香港、澳門特別行政區政府在其權力範圍內可以斟酌處理的事項，也就是說，是准予香港、澳門特別行政區政府行使自由裁量權的規定。既然是行使自由裁量權的規定，那麼特區政府是否行使，或者說如何行使此項權力，都是特區政府的權力。只要不設立政權機構..其設立或不設立市政機構，都不存在違法的問題。

（二）民政總署就是澳門的市政機構

有意見認為，澳門至今仍未設立非政權性的市政機構；對於此種令人驚奇的意見，真不知這種觀點的依據何在。一個設立了10多年的民政總署，為澳門社會做了大量工作，竟能視而不見，漠視其存在。這是由於沒有認真研究或認識到民政總署具有非政權性的市政機構的法律地位。

當我們評論一個基本法規定的機構是否設立，我們到底依據什麼發表意見或觀點。依據只有一個，這就是只能依據澳門現行法律的規定。

按照《澳門基本法》第18條規定，在澳門特別行政區實施的法律為基本法、被保留的澳門原有法律以及澳門特別行政區立法機關制定的法。

「民政總署」不是私相授受的非法組織。它是由澳門特別行政區立法會，按照嚴格的立法程序，通過制定第17/2001號法律《設立民政總署》，而依法成立並具有市政機構法律地位的。

澳門特別行政區成立後，許多新設立的行政機關或專門機構。都是由澳門特別行政區立法會制定通過相應的法律，規定了這些機構的職責許可權，賦予了這些部門相應的法律地位，例如，第11/1999號關於審計署的法律；第10/2000號關於廉政公署的法律；第1/2001號關於員警總局的法律；第11/2001號關於澳門海關的法律。

按照這麼些法律規定設立和行使相應權力的這些行政機關或法定機構，其法律地位都沒有問題。為何根據第17/2001號法律設立的民政總署，就不算數呢？就存在法律問題呢？或者說就不是一個非政權性的市；政機構呢？

那麼，我們有必要認真看看第17/2001號法律是如何規定和確立民政總署的法律地位的。

從立法目的來看，制定該法的目的，是撤銷臨時澳門市政機構和臨時海島市政機構，新設立民政總署取而代之。通過並以附件形式公佈《民政總署章程》，章程為該法律的組成部分。

從民政總署的法律地位來看，民政總署就是特別行政區新設立的市政機構。

第17/2001號法律第2條第2款是這樣規定的：「規範性行為、法律行為或其他性質的檔中對市政區、地方自治團體、市政廳、海島市政廳、市政機構、臨時澳門市政局或臨時海島市政局的提述，視為對民政總署的提述。」

這個規定寫得這麼明白，凡是在澳門生效實施的任何法律檔，只帛提到「市政機構」，或提到市政機構的前世今生，包括什麼「市政廳」「臨時市政局」就是指澳門特別行政區的民政總署。也就是明白告示天下，民政總署取代了原有的市政機構，承襲了原有市政機構的職責、許可權和服務職能。法律規定已經十分明確了，說澳門特別行政區至今沒有成立市政機構，還有什麼其他的法律依據。

第17/2001號法律第2條第3款規定規範性行為、法律行為或其他性質的檔中對作為臨時市政機構執行機關的執行委員會的提述，視為對民政總署管理委員會的提述。」

這一規定表明，澳門的臨時市政機構被撤銷後，民政總署為新的市政機構，原來作為臨時市政機構的執行機關——執行委員會的職責許可權和法律地位，統統由民政總署管理委員會承襲。也就是說，民政總署的設置.在組織架構、職責許可權等方面，借鑒和保留了原有市政廳、臨時市政機構的組織、職能和特色。

按照第17/2001號法律的相關規定，民政總署成立之後，原有臨時市政機構的所有人、財、物及其權利義務關係，也都由民政總署承接。民政總署的組織形式、管理手段、職責許可權、人員構成.都與原有的市政機構大司小異。

民政總署成立後，不再擁有原有的市政員警，也不享有稅收的分配，其財政收入全部來自特區政府的撥款，也不具有制定規章的權力。民政總署新入職人員，都是以私人勞務合同聘用。不再是原來的公務員編制。這些新的做法，表明特區政府採取了實際的措施，儘量減少民政總署的政權機構的的屬性。

民政總署與原有的市政機構最大的不同是沒有由選舉產生的市政議會。原有的市政議會是一個權力機構，一個決策機構，其作出的決策或決定具有法律的效力是應當遵守或執行的。

不過，民政總署設立了一個由25位委員組成的諮詢委員會，履行著與過去市政議會有些相似的職能.審議、研究並對市政機構的決策提出意見和建議。

（三）成立民政總署的意義

民政總署是依據澳門特別行政區法律而設立的市政機構=這是澳門特別行政區政府根據基本法的原意和精神實質，結合澳門實際，作出的有創意的制度安排。

1.民政總署借鑒和保留了澳門原有的市政制度

在20世紀60年代以前，澳門的市政機構，都是在澳門的葡萄牙居民的自治機構。在1965年前，澳門的華人居民無權參加這個自治機構的工作，完全是葡萄牙人反映政見，向澳督提出意見5自娛自樂的自治平臺。

直到中葡聯合聲明簽訂後，1988年9月。澳葡立法會通過了《市政區法律制度》《市政議會選舉制度》和《市政職務章程》，設立了市政議會，引人了民選的市政議員，設立了兩個市政廳，成立市政執行委員會。由澳督監督市政機構的工作。批准市政議會通過的活動計畫及對計畫的修訂；批准市政議會的預算及補充預算；批准市政區的管理賬目和對外借款。

1996年7月1日，澳葡政府又對市政機構的行政管理機構進行了優化重組、設立了由8個「部」、4個「處」組成的、由執行委員會和司長領導的內部管理機構。

從原有市政機構的形成到回歸前的重組，原有的市政機構是一個有決策和執行權的自治機構。

民政總署也是一個有決策和執行權的公法人機構。在組織結構、決策機構、管理機構、內部組織等方面，都與原有的市政廳有相似之處。

2.民政總署的職責許可權與原有的市政機構相當

澳葡當局當初設立市政機構，一方面是讓在澳門的葡萄牙人有一個議事發聲的平台，另一方面也是要有人管理澳門市區的環境衛生、文化康樂、街頭小販、市政設施。對這些與市民日常生活關係密切的瑣碎事務的管理，交由任何一個政府部門都無法完成。因此，就由一個市政機構來處理這些與市民生活不可或缺的雜務，最正常不過。所以，設立市政機構的目的，就是要有人管理與市民日常生活有關的事務。民政總署擔當和履行的各項職責‧與澳門原有的市政機構的職責許可權相當。

3.民政總署整合了原有的市政機構

澳門原有的市政機構，作為政權機構，還設置了兩個於面積狹小的澳門，機構重疊、職權交叉、職能衝突、人浮於事。正是有這些問題。在起草基本法時，起草委員會比較一致的意見是在回歸後的澳門，不能再設立中央和地方兩級政權機構.澳門作為一個地區，只宜設立一級政府。

鑒於澳門原有市政機構負責澳門地區的文化康樂、環境衛生等事項，因此，還應當有這麼一個機構，繼續處理居民的日常事務，保留其在文化康樂、環境衛生等方面的職能。但這個機構不能是一個政權機構，只能是非政權性的市政機構。

撤銷澳門原有的兩個市政機構，是澳門特區政府作出的一個符合基本法的正確抉擇。對此不是沒有爭議的。曾有立法議員指責「當年草委會竟然未經諮詢公眾意見，即背著全澳居民偷偷地決定取消市政議會，剝奪市民的民主參與權利，實在令人震驚」。

在2007年7月的澳門特區立法會上，立法議員楊道匡引用原基本法起草委員肖蔚雲生前所編的著作內容予以反駁。強調「引用的目的，就是為了准反映當年基本法起草委員會在制定有關市政機構條文時的依據^立法原意=在起草的過程中，是經過多次反復討論和徵詢民意的」

其實，基本法起草委員會當年是不可能撤銷澳葡管治下的市政議會的：基本法只是規定了澳門可設立非政權的市政機構。撤銷市政議會是特區政府的決定，當然是依據基本法作出的一個非常正確的決定。因為市政議會是澳門地區層面的政權機構，依照基本法它不宜繼續存在。

澳門社會對民政總署的設立也給予了積極評價：「特區政府採取撤局方案.以民政機關取代市政機關，徹底改變沿襲400多年的市政制度，解決市政機構重組問題。這是特區成立後公共行政方面的變革，也是動作最大的一次。從領導管理層的整合，新人職者皆以私人勞務合同聘用，看到特區政府希望精簡民政總署領導班子，加強統籌，靈活運作，也限制人員編制的過分膨脹，避免機構越加越腫。」

4.設立民政總署的意義

（1）落實基本法的規定

根據澳門的實際，設立《澳門基本法》第95條規定的非政權性市政機構，是特區政府在機構設置方面的一個成功範例。民政總署的設立，解決了原有的兩個政權機構存在的問題。原有的服務職能得以保留。原有的一級政權機構被撤銷。

（2）改變了澳門疊床架屋的機構設置問題

無論是回歸前後。澳門的機構設置，都存在重複設置的現象。疊床架屋的問題。本來是一個職能部門職責許可權範圍內的事務，非得另外設立一個相同工作性質的部門，處理相同的事務，造成行政資源浪費。部門間職責許可權不清。推諉扯皮，行政效率低下，行政成本增高。這樣的事例，澳門的官員百姓都有目共睹。心知肚明，無需在此舉證說明。

與這種情況不同的是。民政總署的設立，把原來兩個市政機構，減少為一個；把原來由兩個機構分別行使的服務職能。交由一個部門統籌行使；把兩個政權機構，改造成一個服務機構。把一些應由政府部門行使的職，分別剝離出去，還原給有關部門。

對於特區政府的這一重大決策和善舉，澳門社會也給予了積極評價：「由於過去市政機構與其他政府部門有部分職能重疊，影響資源合理運用，出現政出多門，協調溝通受阻等問題。因此，特區政府決定成立民政總署時曾表示，將會循序漸進，使民署職能配備會有更多功能性整合，達到精簡架構的目標。近年，隨著交通事務局、環境保護局的成立，民署相關的工作職能也隨之整合到新部門中。經過多年來工作。民署成為特區政府面向民間社團最重要的對口機關，反映政府的社團政策因此成形、落實，與社團的互動關係更加實在、具體。」

所以，這是特區政府在機構設置方面的一個很成功的範例，表明特區政府完全可以從澳門的實際出發，設置出精簡、效能、高效的機構。

（四）選舉委員會中市政機構成員的代表問題談到澳門的市政機構，還有一個意見是要落實選舉委員會部分成員中，應當有市政機構成員的代表問題。這種意見認為，由於澳門沒有設立市政機構，基本法附件一中行政長官選舉委員會中「市政機構成員的代表」無法確定。

其實，這種意見還是停留在回歸前市政機構就是由選舉產生的市政議會的模式，而根本否認現在澳門的市政機構，就是民政總署。事實上，澳門的法律已經或定得明明白白，凡是提到「市政機構」，就是民政總署。所以，民政總署就是市政機構，這是澳門特別行政區法律的規定。沒有任何不確定的疑問，沒有合法不合法的問題。當然，是否是人們心目中理想的市政機構，仁者見仁，智者見智，任由各抒己見。

民政總署田管理委員會、諮詢委員會、監察委員會組成。如果說推薦市政機構成員的代表，那麼可以從實際出發，從現有的這三方面的組成人員中.推選市政機構的代表。事實上，現在諮詢委員會的人數，比過去市政議會的成員多。原來的市政議會只有13人3見在的諮詢委員會有25人。從這三方面的人員中推舉出選舉委員會的代表，是完全能夠代表澳門市政機構。

（節選自《港澳基本法比較研究》一書）