備受社會關注的《設立市政署》法案於近日在立法會全體大會上一般性表決及高票通過，撤民署設立非政權性的市政署，從歷史的發展來看，現已必須摒棄澳葡時代的思維，這是澳門特區回歸以來的行政改革一大進步，也是符合《基本法》的要求，更符合施政上精兵簡政的需求。習近平總書記在十八大以來的一系列講話中闡述了嚴格依法行政的重要性，他指出「各級政府一定要嚴格依法行政，切實履行職責，該管的事一定要管好、管到位，該放的權一定要放足、放到位，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現象。」特區政府設立設立非政權性市政署取代目前民政總署職能，也是適時的舉動，在新時代的環境之下，相信這是時代的進步，也是回應了中央政府的號召。

眾所周知，是次修改的《設立市政署》法案建議遵照基本法第九十五條規定，訂明市政署為受特區政府委託，依法為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關事務向特區政府提供諮詢意見的非政權性市政機構。法案亦建議訂明市政署為具有法律人格、行政、財政及財產自治權的公務法人；這是考慮到市政署受政府委託為居民提供的服務涉及多個方面，為了使市政署能夠更好履行其法定職責，建議賦予其公務法人性質，從而擁有較大自治範圍的管理權。法案建議市政署基本保留民政總署現有職責和增加其他有助促進社區和諧、加強與居民的聯繫、滿足民生需要的職責，並應特區政府要求或在其職責範圍內根據工作需要向特區政府提供諮詢意見。為完善民生服務和優化諮詢體系，未來市政署的職責將著重於協助落實跨部門公共服務的實施機制，以及加強與居民的聯繫，主要包括代理各公共部門、實體的服務申請和協辦相關行政手續，以推動一站式服務；以及透過多種途徑建立與社區溝通及意見交換的機制，積極聽取居民訴求，並就促進市政署更好履行職責提出意見及建議等。基於委託和被委託關係，作為委託方的特區政府必須依法對被委託方即市政署進行監督，因此，法案建議作為特區政府首長的行政長官是監督實體，並可將監督權授予政府主要官員，使監督更具有可操作性和及時性；同時，訂明監督權的具體內容，以確保監督的有效性和權威性。按照基本法的規定，市政機構的兩大職權為「提供服務＂及「諮詢意見＂，法案建議市政署下設市政管理委員會及市政諮詢委員會，負責執行該兩大職權。而市政諮詢委員會則為市政署的諮詢機關，負責在市政署為居民提供上述服務的範圍內提供諮詢意見。市政署成員由市政管理委員會及市政諮詢委員會成員組成。而市政署「受政府委託」提供服務表明了不設由選舉產生的代議機關，因此，經參考民政總署的組織和運作經驗，法案建議市政管理委員會由不多於8名成員組成，且成員須為全職；而市政諮詢委員會則由不多於25名成員組成，且成員通常為兼職。建議市政管理委員會成員從具備公共管理經驗和能力的澳門特別行政區永久性居民中委任；市政諮詢委員會成員則從具備市政範疇的社區與基層服務經驗或足夠的專業和服務能力的澳門特別行政區永久性居民中委任。由於公開諮詢期間收到不少意見認為應在市政機構內增設監察機制，經分析，為有效監察市政署的財政運作及財產狀況，以及能夠從更有效運用資源的角度對市政署的運作提出建議，法案建議須為市政署的財政及財產管理設立監察機制。由於設立市政署的同時，會撤銷民政總署，在確保民政總署的職能平穩過渡至市政署的同時，亦會確保民政總署人員的同步轉移。法案規定保障民政總署人員的既得權利及其法律狀況，包括原有的薪俸和福利待遇不得因轉入市政署而減少，從而實現民政總署職能和人員的平穩過渡。法案建議自2019年1月1日起生效。

對於法案的建議市政諮詢委員會任期為五年，可連任一次。有意見則認為，政府以特首的任期和可連任次數作為出發點，但有感市政諮詢組織任期過長，會窒礙培養有志於服務社會的人士。若最長可任十年委員，與政府早年提出「規範所有諮詢組織每屆任期為兩至三年，社會人士成員可連任兩至三屆，但最長不超過六年」的理念相違背。建議市政諮詢組織不設連任制度，以利輪換，培養更多青年政治人才；至於成員組成方面，除傳統社團的人員外，政府更應吸納一些獨立人士及社會精英參與，廣開言路，讓不同階層的聲音都能進入市諮會，改善社區民生服務。有意見也認為，按基本法規定，非政權性市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等服務，但較早前民署已把文化康體職能轉移至相關部門，質疑日後市政機構的職能很大程度與文化局、體育局出現重疊，未能有效理順組織架構和各公共部門的職能。與此同時，諮詢文本中也沒有清晰說明隨著市政機構的設立，民署會有哪些職能同步分拆走，例如食安、街市管理、綠化、工程、渠務等去向，亦惹關注。現時民署要處理社區民生事務時，一旦涉及跨部門協作，往往遇到不少阻礙，無法推動民署以外的部門積極解決民生問題。希望設立市政機構後，能更好地完善市政民生服務，提升行政效率，解決跨司、跨部門的死症。

坊間對未來非政權市政機構到底發揮甚麼功能，民署有哪些職能同步分拆出去，仍存不少疑惑。有學者認為，澳門基本法實施至今，仍未設立非政權性市政機構存在缺位，建議在民署的基礎上完善。亦有學者建議保留民署，另設非政權性市政機構，並建議大部分委員由直選產生，少數委任。基本法自實施以來，取得了一定成效，但仍有不到位的地方，其中基本法規定設立的非政權性市政機構缺位至今，需要儘快修補，並建議在現時民政總署的基礎上完善設立。有學也則認為，立法會選舉法修訂中沒有提出完善間選機制，可能是政府考慮到目前本澳社會成熟度不足，加上立法會選舉法與行政長官選舉法有深層次關聯，必須非常慎重。社會及學術界對市政機構的設立存在爭議，有人主張解散民署再設立；有人主張保留民署，另設立非政權性市政機構。認為民署與非政權性市政機構的銜接及分工並不矛盾。指澳門設立市政機構的原因有三，包括落實基本法九十五條的規定；完善行政長官選舉制度，落實選委會部分成員有市政機構成員；延續澳門政治的傳統，過去葡萄牙政府管治期間已設有市政機構。設立非政權性市政機構作為主要層級，再在澳門及離島分設三個區域性市政機構，其中澳門半島人口較多設立兩個，離島區則設立一個。但社會有意見則建議大部分的市政機構成員由直選產生，但考慮到極少數群體利益，保留少數委任成員。有立法會議員指香港的區議會由民選產生，質疑市政署委員不能民選產生的理據；當局解釋，非政權性不代表不能選舉產生，但市政署「受政府委託」的規定，決定了不能通過選舉產生的屬性。有議員建議政府在沒有民選的機制下以盡量開放的原則吸納諮詢委員，並設自薦制度。行政法務司司長陳海帆日前則指出，非政權性不代表不能選舉產生，但市政署「受政府委託」的規定，決定了不能通過選舉產生的屬性。委員由政府委任不代表政府不聽民意，但歡迎有興趣人士自薦做委員。 　　對於當局立法設立非政權性市政機構，有民主派直選議員日前則批評政府公然扭曲《基本法》，指本澳與香港《基本法》關於非政權性市政機構、區域組織的定義對比十分清楚，而香港區議會早已廢除官委議員，變成全面直選。並認為政府一定要面對現實。甚至有多位直選的民主派議員同聲同氣近日在立法會大會上表示強烈反對，批評特區政府為保權貴利益，扼殺澳門民主發展空間，並認為政府根本不應該對《基本法》有不同理解，官僚對非政權性市政機構「自我封閉」的解釋十分離譜。其中，民主派直選議員批評，當局扭曲《基本法》條文，將「委託」講成是「委任」，將「引入選舉」講成就是「政權性」，偷換概念禁絕民主選舉的可能性。可是委員會長年由既得利益集團「分餅仔」壟斷，大部分委員與當區居民脫節。諮詢委員毋須接受民選洗禮，自然不必回應民意和處理投訴，當居民要問責也無從入手。因此，日後按照政府方案產生的市政機構，將肯定落得同樣下場。也應該透過分區直接選舉產生，看不到任何違反《基本法》規定的理據。澳門需要的是由下而上的民意代表機制，只有引入民選才能促使市政機構成員具備足夠的民意認受性，才能把管理衞生、文娛、康體的權力，從「小圈子」手上還給市民大眾，透過真正廣泛的居民參與，處理好關乎民生的切身事務，實現公共利益最大化。亦有民主派議員則批評指，今次重建市政機構的操作，充分顯示澳門特區政府的腐爛和敗壞，為了保住既得利益，保住某些特權階層的免費政治午餐，保住這些委任職位用於政治酬庸，寧願犧牲了澳門的整體利益，寧願任由管治問題的惡化。過去的民政總署從法律的合法性及實際效用的角度來看，遠遠不能符合澳門市民所期望的模式，而且存在各種利益輸送及效率低下的問題。新的市政機構必須以民為本，讓全澳市民參與該組織的人員構成。

社會有意見質疑未來市政署能否做好跨部門的協調工作，行政當局日前則表示，市政署將與不同部門簽訂跨部門合作協議，協助各公共部門提供服務。法案中特別加入了強化跨部門公共服務的機制，市政署將與不同部門簽訂相關協議，協助各公共部門提供服務。現時綜合服務大樓內已有廿多個政府部門提供服務，未來市政署會進一步發展綜合服務大樓的服務模式，並將在氹仔設立綜合服務大樓，服務氹仔、路環區市民。冀透過跨部門提供服務，簡化申請手續以方便市民。市政署會加強市政服務電子化，未來亦會推動市政諮詢委員會與社會接觸的機制，通過收集意見，提升跨部門的工作成效及市政服務。市政署履行的文康職能立於社區，且文康職能不會獨立運作，反而會緊扣市政署的公民教育、社區服務、城市環境、設施設備等職能發揮作用。政府建議設立的「市政署」成員由行政長官委任，認為不由民選不等於沒有民主，該署其中一大職權為「提供服務」，應避免由服務導向變成選舉導向。行政長官親自委任亦體現委員具有很高、很廣泛的認受性。就有議員主張由民選「市政署」成員，行政法務司司長辦公室顧問趙向陽日前則認為有六點必須理解：一是市政機構受政府委託，是對整個市政機構的委託，並不是對其中一個方面，市政管理委員會和市政諮詢委員會的成員產生方式應該協調一致，以便於整個市政機構高效協調運作。二是不選舉不等於沒有民主，民主根本目的在於公眾參與，參與的方式有多種，市政機構關鍵在於提供服務，應該避免由服務導向變成選舉導向。三是從澳門政治體制來看，政權性與選舉相關，正如由選舉產生的行政長官和立法會。四是雖然沒有選舉，但民署成立後其服務得到廣大市民認同，有很大的發展和提高，以整個社會發展角度和民署提供的服務角度，它是前進的而非倒退。五是由行政長官委任的市政委員進入行政長官選舉委員會，會否變成「自己選自己」的問題，但例如選委會中的立法會議員代表也可能有官委議員，行政長官委任委員不一定會導致「自己選自己」。六是行政長官是特區首長，其憲制地位，導致其委任本身具有崇高地位，特首又是經過廣泛的選委會選出、由中央政府任命，因此由他親自委任的市政委員，具有很高、很廣泛的認受性。

其實，從概念及法理上瞭解《澳門基本法》第九十五條有關在澳門設立「非政權性市政機構」的規定，對於「非政權性的市政機構」這個概念，「非政權性」，意即市政機構本身並沒有固有的公權力性質的自治權，自然不能由自身產生出當然的權力。因為是「非政權性」，從而決定了市政機構對某些領域的事務享有管理權必定來源政府的授權，即基本法所規定的「政府委託」。因政府委託而向被委託者授權，接受委託者因而獲得了權力，這是非政權性的市政機構與政府之間的最本質的法律關係。這種法律關係與政權性的市政機構完全不同。正如有學者所指出的，可以從澳門市政機構的歷史變化看到這種差別。澳門基本法規定「市政機構」，是想在一定程度上經過改造保留澳葡時代的市政機構。但是，澳葡時代設立的市政機構所建基於的是《葡萄牙憲法》中的「地方自治」原則。按照「地方自治」理論，基層地方的市民「自下而上」成立市政管理組織，並直接授權市政組織實施「地方自治」，使之成為地方自治機關。澳葡時代的市政機構，包括市政議會及市政執行委員會，就是地方自治機關。雖然由於殖民背景的影響，部分議會議員及執行委員會委員由委任產生，但大多數的議員是由居民選舉產生，委員是由議員推選產生，目的就是要用「市民直接授權」的形式為市政機構獲得終局性的「地方自治」權提供合法性依據。澳門回歸後，憲制基礎改變了，《中華人民共和國憲法》與澳門基本法中均沒有「地方自治」的依據。按照「一國兩制」理論，國家享有對澳門全面的管治權，且只授權給了澳門特區行使高度自治權，再無授權於其他主體以自治權。因此，澳門基本法強調「市政機構」是非政權性，是特區政府根據委託事務授予相應權力，完全不同於澳門原有市政機構由澳門市民「授權」及其擁有「地方自治」權的邏輯。回歸後，澳門居民與市政機構之間已不可能存在授權與被授權關係了。正是這樣，當初全國人大澳門特區籌委會要趕在回歸之前作出決定，規定由原市政機構改組而來的臨時性市政機構是經特區行政長官授權開展工作。澳門的政權性市政機構與非政權性市政性質完全不同，政權性市政機構行使自治權時需要有民意性代議的機構，如市政議會。非政權性市政機構因受政府委託，提供服務，不需要設立民意性的代議機構，從而，決定了兩者產生的邏輯及具體方法的不同。澳門回歸前，作為政權性的市政機構，享有法定的管理事務和法定權力，遵循了「市民直接授權」市政機構行使管理權的邏輯，市政機構的產生辦法採用了「選舉」。回歸後，設立的是非政權性市政機構，由　　於「一國兩制」下國家只授權澳門特區單一主體在澳門行使「高度自治」權，非政權性市政機構並沒有自治權。筆者也認同的一點就是，澳門是實施「一國兩制」及《基本法》的地區，非政權性市政機構必須是常性「管事」的，非政權性市政機構不宜採用「選舉」產生的辦法，應當採用委任的方式是最為適合的方式。

因此，從制訂法案的時間上來講，如當局日前所解釋的，本澳在回歸初期，行政和立法工作沉重，同時基本法的實施處於探索階段，當時政府內部或學術界有不同的意見和討論，但市政服務不能停頓，故在符合基本法的大前提下，以民署方式維持原有市政服務的功能。保持政府運作和延續對市民的服務後，繼續探討如何正確全面理解基本法的相關規定。但特區第四屆政府成立後，行政當局專門就此問題認真研究，認為時機成熟，對基本法理解也較全面深入，故適時依法設立非政權性市政機構。中共十九大再次吹響改革集結號，「堅持全面深化改革」成為十九大最強音。本澳設非政權性市政署撤銷民署，不僅符合基本法的要求，也回應以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導堅持全面深化改革的精神，但應必須摒棄澳葡時代的政權性市政機構的產生邏輯，更應理清澳門基本法對非政權性市政機構的定位與香港基本法對非政權性的區域組織的定位之間的差別。