美國國務院4月7日對臺灣潛艇自製發出「行銷核准」,允許美國公司與臺灣「商洽」提供相關敏感技術。台綠營當局欣喜若狂,認為這是「美國保護臺灣的堅定證明」,「‘台獨’行動又得到一個安全基礎」。但島內輿論疑慮重重,臺灣《聯合報》問道,特朗普的「慷慨」是否只為向北京叫牌?《中國時報》則警告說:「慎防成陸美對抗棋子」。
軍售一直是美台關係重要且敏感的部分,但回顧美國對台軍售歷史,可發現始終難脫美中競合博弈態勢下的手段運用。臺灣推動「國防自主」,但由於缺乏關鍵技術基礎,核心技術仍依賴美國,擺脫不了兩岸三方複雜關係的制約。
售台武器多為二手貨
美國對台軍售保持「防禦」性質,從政治角度審視,不管臺灣所提採購武器清單是什麼,全憑美國當下的意願,拒絕時可以提出一籮筐的理由。從軍事戰略修正階段審視,美台軍售結果都是一樣的——不論臺灣多麼渴望獲得,即使美方已經同意,美方仍可能拖延多年再釋出。例如老布希總統同意售台的F-16戰鬥機或是特朗普就任後出售總額約14.2億美元(包括AGM-88B高速反輻射導彈在內的八項關鍵武器裝備),多系臺灣爭取多年的目標武器。如果將後者公佈的時間點正值美中外交安全對話之後,以及中國國家主席習近平到香港閱兵之前兩項因素也納入,便知時機點安排別有用心,希望引發媒體熱議。自中美建交以來,回顧台軍軍事戰略修正,關鍵軍備獲得是愈發不可得。
上世紀70年代到90年代初,臺灣以「建立復興基地」為目標,軍事戰略調整為「守勢防衛」戰略,儘管以發展整體陸海空三軍均衡戰鬥力為目標,企圖構建制空、制海、反登陸戰鬥力,有效遂行「戰略持久、戰術速決」的建軍備戰目標,而台軍在此時期陸續打造二代兵力,算是品質向上提升階段。1995年,臺灣軍事戰略構想調整為「防衛固守、有效嚇阻」,希望籌建有效威懾的戰鬥力,應對未來台海戰爭形態的轉變。
2002年適逢民進黨當局首度「執政」,臺灣「防衛」戰略化被動為主動,戰略構想調整為「有效嚇阻、防衛固守」的積極防禦,時任領導人陳水扁發出以導彈攻擊三峽大壩的驚人之語,其背後是希望建立具備有效瓦解與遲滯大陸攻勢的威懾戰鬥力,因此自主研製、籌建遠端精確打擊能力。
2008年國民黨贏回政權,軍事戰略再度回歸「防衛固守、有效嚇阻」,在鼓吹以「國家安全三道防線」來替代防務預算的理念下,台軍按照「精、強、巧」建軍指導原則,防務預算達不到GDP占比3%的標準不說,有限預算制約新裝備的研製,其間強調「創新、不對稱」戰鬥力打造似乎成了滿足美方遲遲不出售關鍵軍備的靈丹妙藥。
但外界不知道的是,在各軍種傳統建軍思維中,創新、不對稱的戰鬥力根本不受歡迎,所謂「損小、相對價廉、效高」的概念搭配運用「中科院」自製的途徑,屢遭各軍種司令部白眼。眼看美國不願意出售關鍵軍備,「創新、不對稱」又成為堵塞美方要求台軍提高防務預算,大幅跟美方採購建議的「藉口」。
2016年民進黨二度執政,「國防自主」的經濟戰略和側重「航空、艦艇與資訊安全」的建軍重點讓外界高度觀望,而2017年臺灣「國防部」端出新軍事戰略「防衛固守,重層嚇阻」,並稱重層嚇阻目標就是不讓戰爭帶入臺灣本土,更讓外界瞪大眼觀察哪里來的新裝備支撐此戰略。既然臺灣要「國防自主」,海外軍火商自然對參加臺灣防務展興趣寥寥,即使參展,也只是簡單的攤位擺設和海報來應付。蔡英文當局已兩度參與在美國舉行的台美軍工會議,美國官方壓根沒有任何關鍵軍備的承諾。
如今來看,台軍一線武器對照近十年美方出售的項目之外,可曾有哪些例外於遂行「重層嚇阻」的戰略目標呢?這些擺在陣中多年未變的武器裝備,並非不可取,但面對現代化進度超出許多的解放軍,台軍想要「拒敵於彼岸、擊敵於海上、毀敵于水際、殲敵於岸上」,很難有美軍那般的戰鬥力再現。
「關鍵技術轉讓沒得談」
回望臺灣「國防自主」的道路,可謂艱辛。有關建議華盛頓支持臺灣自製潛艇或售台先進戰機的聲音從來不絕於耳,發言者不是來自思想庫就是前美國政府官員,但換湯不換藥,只要在政府位置任內就絕口不提。
2018年以來,要求美國政府售台潛艇、戰機的聲音捲土重來,讓島內「親美遠中」人士以為台美關係非常緊密,美國國會議員也要臺灣大膽提軍備需求,可即使提出,卻未必能合心意。國際形勢與內地迅速崛起之勢已使美台軍售的靈活性與空間愈發緊縮,就算所有關鍵武器裝備全按照臺灣的要求提供,也不能改變當前兩岸軍力傾斜的現狀。
臺灣對美國軍購,按照「國防法」的要求必須技術轉讓,但軍工技術向來是各國緊抱不放的尖端領域專利,更是經濟戰略中攸關國家經濟戰略規劃環節,想要買到裝備,還要外國軍火商願意轉讓關鍵技術,等於宣告沒有後續商機。如今,在民進黨當局強調「國防自主」的政策下,「中科院」雖為法人機構,但在承擔「國防自主」招牌不能垮的壓力下,各軍種建軍慢慢呈現「體察上意」的氛圍。當立項都委託「中科院」執行時,外界擔心會不會演變成「中科院」自己出來開公司攬活,造成「球員兼裁判」的局面,或是找接觸頻繁、配合度高的廠商來做項目。問題最終還是得回到本質,立項所需武器裝備的關鍵技術究竟有無轉讓,或是敷衍了事。
蔡英文上臺前慎重拋出《「國防」藍皮書》,展示執政後對軍工支持經濟戰略產業的願景,將軍工業發展重心放在「航空、艦艇與資訊安全」,但目前除了高教機準備於2018年6月開始組裝外,獵雷艦因慶富造船公司挪用資金導致項目停頓,原本有機會學習新式獵雷艦船體特殊玻璃纖維材質開發能力的契機也消失無蹤。
在臺灣自身沒有關鍵技術來支撐軍備需求前,臺灣軍方高層與產業界代表赴美國參加軍工會議,就難以獲得具體支援承諾。像2017年的會議上,美國官方代表用大白話講:「臺灣立意甚佳,美國甚表贊同,但請認清實力,別白費工夫。」所謂的政策抵不過大國「關鍵技術轉讓沒得談」的窘境,以韓國開發彈道導彈為例,美國仍以掌握關鍵技術為優先考量,這不僅是維持獨佔或寡占的利益考慮,也不願冒軍事技術外泄的風險,同時維持美中競合博弈關係。後兩者的因素,近年來更是成為美方推遲或婉拒臺灣尖端技術轉讓的出發點。
2018年5月,臺灣作為東道主舉行台美軍工會議論壇,被視為台美關係進一步緊密的象徵。但與其空談年度會議次數增加的利多,不如看清臺灣軍方實際是拉美國產業代表批評一下臺灣「國防自主」的盲目,壓制「中科院」什麼都能做的大話心態。軍售領域大致分為硬體和軟體兩部分,前者是平臺、裝備和武器,後者從人員訓練、後勤支援專案到計畫採購。近年來,美國對台軍售項目,大項目出線幾率降低,除了P-3C反潛巡邏機、兩艘二手佩里級護衛艦外,大型裝備項目已不多,能實質發揮「戰略嚇阻」的武器也不多,甚至數量也很有限。既然新裝備不多,台軍只能尋求自製。當然,美國對台軍事硬體輸出雖難以滿足「要什麼就有什麼」,但在訓練需求和軍方私交上反倒能夠偶爾突破「紅線」。
面對不能搬上臺面的軍事訓練,台軍始終小心翼翼維持現狀,不管是準備遷出美國盧克基地的F-16戰鬥機訓練,或是過去臺灣海軍赴美接艦期間的各種裝備組合訓練,還是陸軍從單兵戰鬥日漸擴大為小群戰鬥編組的實兵訓練,靠著「前人低調種樹、後人小心接棒」,避免在美中競合關係上被「做文章」。但觀察最新情況,倒是美國刻意公開美台軍事交流的資訊,諸如公開某些在小範圍的戰術層次訓練交流的照片,通過「打擦邊球」的方式向中國打「臺灣牌」,尋求利益。
(雷炎/文)