國務院機構改革方案的草案提請十三屆全國人大一次會議審議的第二天(3月14日),一些在國家部委工作的人們,紛紛走出大理石裝飾的辦公樓,在正門口白底黑字的牌子處站定、拍照。
「人不重要,關鍵是牌子啊,注意不要擋上了」,他們邊說笑邊換著組合,先是大合影、小合影,最後再拍個單人。幾分鐘之後,他們的身影,和這些即將消失的部委銘牌,被永久定格在了2018年的初春。
此次國務院機構改革方案的草案,於3月13日商務正式提請十三屆全國人大一次會議審議。3月17日,備受矚目的《國務院機構改革方案》獲表決通過。根據該方案,正部級機構將減少8個,副部級機構減少7個;除國務院辦公廳外,國務院設置組成部門26個。
此次國務院機構改革,大體延續了每五年進行一次機構改革的慣例。不過,與之前幾次相比,此次改革顯示出了很大的不同:不是一味地精簡機構、壓縮人員,而是強調「優化協同高效」,著力增強政府在國家崛起過程中,應對經濟、社會管理、公共服務、環保等方面新挑戰的能力,彰顯出中國當地改革的新思路。
「大部制」思維整合同類項
此次改革,總計超過20多項改革設計出臺,涉及範圍之廣、調整程度之深,在很多方面超出了眾人的想像。而機構職能合併同類項的「大部制」整合思路,可謂此次國務院機構改革方案的一大亮點。
「應該說這次的大部制改革更接近市場化需要,更符合目前經濟發展階段對政府職責管理的要求,把職能相近的部門合併,借鑒了一些國際通行做法,在機構改革方面邁了一大步。」一位不願具名的前政府官員稱。
大農業、大環保、大健康、大市場監管的佈局思路,在本輪改革中再次得以體現。其中類似「農業農村部」的,還有新組建的自然資源部、生態環境部等,這
些都是職能得到加強的新大部。看起來,「大部制」的方案設計,既是對「政出多門、九龍治水」的衙門體制的拋棄,也算是對民眾屢有抱怨的決策效率的改善。
「一隻蛤蟆跳進水裏,歸農業部管,蹦到岸上就歸林業局管。」「我種牡丹歸林業局管,改種芍藥就得歸農業部管,因為前者是木本,後者是草本。」全國政協委員、全國環保基金理事會理事長樓繼偉3月13日在小組會上的這番話,引來一片笑聲。而此次國務院機構改革方案,在一定程度上有望改變這種戲劇化的職能交叉。
這樣的權責不清各自為政,造成了政府整體管理水準的落後。比如網上調侃的,中國最神秘的部門,不是國安,而是「有關部門」,因為民眾去政府辦事,經常遇到各種推諉,「這事不歸我們管,你去找有關部門」。
新組建的自然資源部和生態環境部,就是按照這種思維整合的。
經由30多年高速發展導致的環境污染問題,已經迫在眉睫刻不容緩。「既要金山銀山,又要綠水青山」,在中共十八大首次提出的「五位一體」總體佈局裏,生態文明領域的改革首當其衝。而在政府保護環境與治理污染的行動中,一些問題也暴露了出來。
首先就是污染的全局性與治理的分散性。污染的全局性自不待言,如霧霾與水污染,其影響的範圍都是跨省甚至跨國,其治理也自然需要各個區域協調合作,而同時,大自然又是一個共同體,環境的破壞與污染都是各種綜合因素相互作用的,如霧霾的源頭既有汽車尾氣,又有工業排放,還有建築揚塵,對其的治理也自然而然是系統性工程。
然而,由於國家機構體制的不完善,導致分散的部門在治理全局性污染時很是掣肘。比如長江流域的污染治理,單獨一個省份無力完成,在下游省份深受其害的同時,上游省份對污染治理卻動力不足;還有霧霾的治理,需要減少排放與植樹造林,北京這邊減少各種排放,然後要在內蒙古那邊植樹造林,不僅跨省,而且跨系統。
因此,在治理污染的過程中,需要統籌各個部門各個區域各個組織,但由於各個地區、各個部門各個組織的訴求不一,機構機制不合理、機構之間權責不清等問題也屢見不鮮,環境保護和污染治理無法形成「一張藍圖」,而且生態補償機制不建立,污染者、保護著各有所求,難成「一條心」。
這種情況下,此次國務院組成部門調整的前兩條直指生態環保領域,即組建自然資源部與生態環境部。以此同時,不再保留國土資源部、環境保護部、過年海洋局和國家測繪地理資訊局。這是繼2008年國家環保總局升格為環境保護部後,生態環保領域再次迎來機構調整。
中國首次後動「大部制」改革是在2008年。那年的機構改革,整合了交通部,把國家郵政局、國家民航總局歸於交通運輸部,到了2013年鐵路系統實行政企分開,交通運輸部又納入了鐵路的管理職能,至此「大交通」的格局才算基本成型。經過2008年的大部制改革,國務院正部級機構減少4個,國務院組成部門變成27個。而這次的國務院機構調整,延續了「大部制」改革的思維,在一些重點領域進行了基於「大部制」思維的整合。
但這次機構整合,與前幾輪改革中的「大部制改革」又不完全一樣=淸華大學公共管理學院院長薛瀾接受媒體採訪時說,這次改革一個突出的特徵是「功能管理」,重在打破行業分割宵理的局面,而不是單純的精簡機構,
就中國目前現狀而言,國務院部委確實還有整合空間根據國家行政學院教授汪玉凱的統計,這次改革之前,中國的部委有25個。公務員加事業單位人員有4000萬人左右的規模,還臨時聘用了1000多萬人員,再加上2000多萬離退休的黨政事業單位人員,吃財政飯的就有8000多萬人口,負擔沉重。「從西方國家的經驗看,一個國家的內閣組織不會超過20個,美國經濟總量如此之大,也只有16個內閣部門,英國是17個,日本是12個。」汪玉凱分析。
而這,也正是《決定》中改革基調的體現:堅持優化協同高效。即一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責,加強相關機構配合聯動,避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。此前一些領域長期存在的叠床架屋、多頭管理、龍多不治水、行政碎片化等現象,有望通過此次政府機構改革得以改善。
事實上,大部制的推進,與此前一些基層政府實行多年的政務服務中心的做法有些類似,這些地方把一些功能相近的部門集中起來聯合辦公,讓行政變得更加高效。不同的是,大部制更進一步,在權責統一的基礎上,從源頭上破除了多頭管理的弊病。
比如,將三大正部級總局合併,組建國家市場監督管理總局。國家工商行政管理總局、國家質撤監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局三個正部級總局,在職能上有諸多相近之處,在實際工作中造成了多頭執法。譬如一個飯館,就需要分別向工商、質檢、食品監管等不同部門申報、接受檢查,不僅推髙執法成本,也加重企業負擔。此前在一些地方已經實行了類似改革,如深圳市就設有市場監督管理局。
「大國」標配全新亮相
本輪大部制改革當中,有兩個部門的設置非常新鮮,也最具劃時代意義:一個是國家移民管理局,一個是國家國際發展合作署。有內地政情觀察人士解讀稱,隨著中國綜合國力提升,來華工作生活的外國人,以及中國參與國際合作的事務都在不斷增加。為推動落實互利共嬴的開放戰略,此次方案針對上述兩方面事項組建了專門的管理機構。
其中,國家移民管理局,整合了公安部的出入境管理、邊防檢查職責,建立健全簽證管理協調機制,主要負責協調擬訂移民政策並組織實施,牽頭協調「三非」外國人治理和非法移民遣返等;國家國際發展合作署,整合了商務部對外援助工作有關職責、外交部對外援助協調等職責,負責推進援外方式改革並編制具體對外援助計畫等。
微信公眾號「智谷趨勢」認為,此舉標誌著中國已經在按照「大國」標準配置新的政府系統了。因為以往的政府機構改革,更多是在計劃經濟—市場經濟的大轉型下,為應對內部變化所作出的反應。如今則是站在國際舞臺中心的位置上,來應對外部的變化。兩個部門,一個對內,一個對外,彼此遙相呼應,互為統籌,說明中國開始全方位以「大國」標準審視自己。
文章稱,目前西方世界正處於深刻的調整期,美國製造業空心化,日本陷人老齡化泥沼,老牌帝國鬧分裂鬧民粹主義,這是幾百年來中國崛起的極為難得的機遇,甚至可以說是唯一的窗口。此時組建國家國際發展合作署,就是要在對外援助日益複雜和多元化的情況下,更好服務國家的外交布局和共建「一帶一路」。
組建國家國際發展合作署,改革援外式,雖然不附加任何政治條件,卻有一筆經濟賬可以算:一是利於在構築共同發展利益的同時,開啟雙邊合作,打開目標國市場,並消解國內過剩產能。二是向世界展示大國擔當和大國責任,幫助中國擁有更強的話語權。
這一觀點,與全國政協委員谷樹忠的看法不謀而合。「成立國際發展合作署,這是國際範兒非常典型的。一般發達國家都有類似的機構,(成立)可以表明我們從一個受援國家變為一個援助國家。」3月13日下年,參加全國政協經濟界別分組討論時,谷樹忠一連用了好幾個「國際範兒」來形容他討國務院機構改革方案的印象。
除了國家國際發展合作署,「大國」標配還包括國家移民管理局以及退役軍人事務部。
現代化的國家治理體系中,移民管理局是標配之一。隨著中國外來移民越來越多,以及對海外人才的需求越來越大,成立國家移民管理局將更加方便對外交流。以前是出入境管理,現在是移民管理,雖然只是幾個字之差,意味卻大不相同。出入境是邊防管控的概念,潛臺詞就是看好國門。移民則是服務管理,暗含海納百川、喜迎四方來客的意味。
目前,中國製造正處於向中國智造轉型的風口上,人口紅利消失,路易斯拐點臨近,福耀玻璃、富士康等標杆企業赴美國建廠更是敲響了警鐘。此外,中國自貿區已經形成了雁陣格局,未來還將全面開放。種種變化都要求中國改變以往以控制為主的管理機制,主動參與國際人才爭奪。
「中國國家綜合實力不斷提升,國際人才競爭加劇,我們需要創造更良好的對外開放軟環境。」全球化智庫理事長王輝耀說,建立移民管理局釋放了中國對全球開放包容發展的明確信號他認為,移民管理局的建立,將使中國與國際移民組織在機構設置和運作中更好對接,並在聯合國框架內,以負責任的「大國」身份廣泛參與到移民領域全球治理的決策和行動中,提升中國在該領域的國際話語權。
設立退役軍人管理保障機構,雖是之前已確定的機構改革任務,但最終設立「退役軍人事務部」,作為國務院僅有的26個組成部門,其規格之高超出了大眾預計。不同於國務院的「其他機構」,其部門「一把手」由國家最高權力機關、全國人民代表大會來決定任命,地位不同一般。
對此,很多人的第一反應是「不敢想」。華南師範大學政府改革與法治建設研究院院長薛剛凌在接受媒體採訪時稱,之前覺得能成立一個「局」就是進步了,沒想到直接成立了一個「部」。她表示,「在美國,老兵事務部是僅次於國防部的第二大部。」「這也是國家要増強軍人職業榮譽感的重要內容,農民都在強凋職業化,隨著社會職業分工更細化後,更需要在國家治理體系有相應的匹配。」前述不願具名的前政府官員稱。
中國以往的退役軍人管理保障機制,存在著力量分散、九龍治水的弊端。兵員由原總參謀部管理,退伍軍人安置由總參謀部、國家民政部負責,設立全國退役士兵安賈工作領導小組,民政部設有優撫安置局。而軍官則由總政治部管理,軍官退役轉業由總政治部、人力資源和社會保障部負責,設立國務院軍隊轉業幹蔔吲安置工作小組,辦公室設在人社部軍官轉業安置司。退役軍人事務部將整合這些機構職能。
媒體評論認為,「史上最強軍改」撤銷了四總部,打破部門割據,把軍官、士兵、文職人員管理職能統一歸由新組建的軍委政治工作部承擔,實現了軍事人力資源的「一盤棋」。這為此次組建退役軍人事務部,在軍隊方而提供了重要的條件支持,也是機構改革中「跨軍地改革」的一大焦點。
「小國務院」削權瘦身
此輪改革對現有政府部門橫向職能的重新設置和劃定,使得原有的一些權力較為集中的部門職權被大大分解了。國家發改委便是其中代表。此次國務院機構調整,發改委至少有7項「含金量」較高的職能被拆分整合到向然資源部、生態環境部、農業農村部等7個部門。
3月25日,國家發改委主任何立峰在「中國發展高層論壇2018年會」上說,此次機構改革,涉及發改委部分很重要任務就是「瘦身」,這是手段,把一些職能放給市場、地方和專業部門,改革的最終目的是為了「強體」。
由於國家發改委職能範圍過大,尤其是與不少部委存在職責交叉的問題,近年來一直備受垢病。2008年8月,在中國的第六輪政府機構改革中,其很多具體丁、業行業管理職能被轉給了新成立的工信部。
作為宏觀調控部門,國家發改委素有「小國務院」之稱。這個超級部委的擴張與收縮,堪稱中國行政體制改革的縮影。
國家發改委前身是國家計劃委員會,成立f1952年。改革開放後,中國由計劃經濟體制轉為市場經濟體制,原國家計劃委員會也于1998年史名為國家發展計劃委員會。
在朱鎔基總理任內,部門的主要職責放在了管理有關同民經濟全局的事務上,著力制定發展戰略,進行宏觀經濟管理;並減少對微觀經濟活動的干預,創造公平
競爭的市場環境,減少了繁多的行政審批手續。
2003年,在溫家寶總埋任內,又繼續對這一機構進行改革,將原國家經貿委的部分職能和原國務院經濟體制改革辦公室一同並入,並將其更名為「國家發展和改革委員會」。「計畫」二字,至此完全從中國政府的部門名稱中剔除。
2008年,國家發改委的職能再次歷經調整:中央將其在工業行業管理方而的有關職能和對國家煙草專賣局的管理,劃人新組建的國家工業和資訊化部。與此同時,新組建的國家能源局,則由國家發改委代管。
2013年的機構改革,將國家人口和計劃生育委員會的研究擬定人口發展戰略、規劃及人口政策職責劃人國家發改委。此外,沒有其他大的調整。
在很長的時間裏,國家發改委不僅負責擬訂和組織實施國民經濟和社會發展戰略、總體規劃、年度計畫;還負責無數企業的項目審批、大多數地方的投資規劃、以及一些特殊時期超市里某種商品的價格。一些批評聲音甚至認為,發改委削權、放權到何種地步,就意味著中國市場化改革推進到了何種地步。
此輪改革中,國家發改委的多項職責被整合到其他職能部門中。其中,主體功能區規劃職責劃人自然資源部,應對氣候變化和減排職責劃入生態環境部,有關農業投資專案管理職責劃入農業農村部,重大項目稽察職責劃入審計署,價格監督檢查與反壟斷執法職責劃人國家市場監督管瑚總局等。
隨著這些職責劃歸其他部委,國家發改委將在此輪機構改革中「瘦身」國家行政學院教授汪玉凱表示,剝離前述職能之後的國家發改委,雖將可能失去「小國務院」的稱號,但這也將使其功能在未來更加聚焦。這也是進一步理順政府機構的內部關係的需要。「通過這輪機構調整,國家發改委與其他部委職能交叉、重叠的現象,將會得到明顯改善。」他認為,今後國家發改委將減少對微觀事務的干預,更好地發揮宏觀調控作用。
汪玉凱分析,此次國家發改委的職能調整,遵循了《決定》中確立的改革思路。根據3月4日公佈的《決定》,這次的政府機構改革對於宏觀調控職能的定位,提出了「發展、規劃、審計、金融、財政」幾個方面,這些職能都屬於國務院綜合部門,具體涉及到發改委、財政部、審計署等綜合管理部門,以及中國人民銀行在內的金融監管機構。這些機構的改革,主要就是為了強化國家的宏觀調控。
「總體來看,此次機構調整削弱了發改委的部分微觀職能。」前述不願具名的政府官員稱,比如定價方面的職能對發改委過於微觀,反壟斷也屬於對微觀市場公平競爭的監管職能。此外,發改委在本次機構改革中延續了放權、分散職能的慣例,這符合本次改革強調部委功能性改革的方向,有助於部委事權之間的協調再平衡。
但就具體實施而言,尤其是涉及到強勢部門的整合和調整,難度會更為明顯。比如「對於牽涉利益大的部門的手術,各部門在上報精簡方案的時候,可能就會避重就輕。」汪玉凱認為,過去政府機構改革一直在致力於理順部門的關係,但對於龐大的政府機構而言,這一直都不是一件易事。
此次機構調整,一些職能部門強化、優化,另一些部門職能則在簡化。還有一些部門即將成為歷史比如三峽辦和南水北調辦。這兩個機構將被撤銷,職能併入水利部。因為三峽主體工程讓設任務已經完成,南水北調東線和中線工程也已經竣工。
這次改革中,國家衛生和計劃生育委員會不再保留,組建了國家衛生健康委員會,「計劃生育」個字消失:
聚焦風險防控
防範化解風險是本次機構改革的一大看點。比如,應急管理體系幾乎完全重構,改革力度之大讓外界頗感意外。
國務委員王勇在做改革方案的說明中介紹,中國是災窗多發頻發的國家,組建應急管理部,目的是為防範化解重特大安全風險,健全公共安全體系,整合優化應急力通和資源,推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制,提高防災減災救災能力。
新組建的應急管理部,是一個職能空前廣泛的新部門。中國此前應對各種災難事故職能,條塊分割,國家層面的協調機構就包括國家防汛抗旱總指揮部、抗震救災指揮部、森林防火指揮部、國家減災委員會,辦事機構分散在水利部、公安部消防局、民政部救災司、國家林業局、中國地震局、國家安監總局等。新部門除了將安監總局總體納人,亦整合了上述12個部門的相關職責,包括現役的公安消防部隊和武警森林部隊。
這意味著,公安消防部隊以及武警森林部隊將轉制,作為綜合性常備應急骨幹力量由國務院新組建的應急管理部管理。對於緊急事故,「時間就是生命」,效率第一。設立應急管理部,統一負責相關的重大事故、災難、災害的處置、預蝥,實現髙效運作,意義不言而喻。這也借鑒了國際上的做法,比如俄羅斯就設有緊急狀態事務部,負責應急處置中國應急管理學會副會長龔維斌認為,這實現了常態管理和應急管理相結合,相關職能整合後,會更加專業、高效,力量配置也會更加合理。
中國安全生產科學研究院院長劉鐵民在接受媒體採訪時表示,關於綜合應急管理的討論已久,但此前多是一兩個部門的協調,此次改革是範圍最廣、力度最大的一次。他認為,中國事故災難多發,以往公眾往往從某一具體領域進行討論,但從宏觀角度看,這些災難可以概括為公共安全事件。「面對公共安全事件,最大的困難就是統一指揮的力度和聯合回應的協調性不夠。組建這樣一個綜合性應急管理部門,更有利於各部門協調配合」。
中國應急管理的一個重要節點是2003年爆發的SARS事件,讓中國政府和社會認識到了應急管理的重要性,學界開始研究突發公共事件應急管理體制和法律。2007年8月,《突發事件應對法》出臺,為政府和:會提供應對突發事件的一般性規範。但由於應急管理涉及眾多部門,長期以來仍然力不足,也造成了不少資源浪費。
在特別重大突發事件面前,應急管理顯得尤其力不從心。全國政協委員、中新天津生態城管理委員會副主任羅家均曾對媒體提及,在2015年造成165人遇難的「8‧12」天津港危險品倉庫特別重大火災爆炸事故中,「領導鑽到麵包車裏現場研究應該成立兒個部門、怎麼救援,延誤了時機,還有很多應急管理的領導進不去現場」。
另一個需要防範的重大風險是金融風險。在金融混業經營漸成趨勢,新業態層出不窮,金融風險跨行業、跨市場傳染性明顯增大的情況下,此次方案將銀監會和保監會整合,從而解決監管職責不清晰、交叉監管和監管空白問題,為守住不發生系統性金融風險打下基礎。
根據已公佈的國務院機構改革方案,將組建中國銀行保險監督管理委員會。不再保留中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會。新組建的中國銀行保險監督管理委員會,將作為國務院直屬事業單位進行管理。新組建的這個事業單位,監管的總資產高達270萬億之多。
至此,中國金融監管體制改革基本成型:
在國務院層面,有高規格的「國務院金融穩定發展委員會」。為強化人民銀行宏觀審憤管理和系統性風險防範職責,「國務院金融穩定發展委員會辦公室」設立在央行,央行權力擴大。此次銀監會和保監會將合併,成立「中國銀行保險監督管理委員會」,証監會保留。
在地方層面,地方政府的金融辦,加掛「地方金融監管局」,主要職責是切實履行中央交由地方負責的各類金融機構,如小額貸款公司、融資性擔保公司、交易場所等監管和風險處置職責。
央地關係重構
在這次機構調整中,國地稅的合併表明中央與地方將形成全新的格局。
分稅制是世界上大多數市場經濟國家普遍採用的制度,但在具體方式上各有差異。1994年分稅制改革之前,中國的財稅制度實行分灶吃飯,財政收益更多地留在了地方,導致中央陷人嚴重的財政危機。
為了防止地方諸侯主義,中央想了一個辦法,就是分稅制,把耕地佔用稅、契稅、煙外稅等幾個小稅種留給地方,而增值稅、企業所得稅這些大稅種則實行中央與地方共用,將大部頭的財政收入拿上來,最後再通過轉移支付,把錢撒下去。用這種方式指揮大象跳舞,進行全國調控。
分稅制下,各省區市分設國家稅務局、地方稅務局,國稅局由國家稅務總局垂直直轄,地稅局由各地政府領導。全國只有一個地方特殊,那就是西藏自治區,由於西藏稅源較少,長期依靠國家轉移支付,故只設國稅局,同時承擔國稅、地稅職能。
分稅制實施後,其直接效果是迅速將收入集中到中央政府。分稅制執行的第一年,中央財政收人就比上一年同比猛增200%,占全國財政總盤子比例由22%激增至56%,但財政支出的增加比卻只有2個百分點。
這是中國改革的經典之作。沒有當年那場改革,很可能就沒有今日的中國。但它也留下了後患:分稅制沿用至今的20多年,造成了中央與地方在財權事權劃分、支出分配方面的諸多弊端。簡言之,地方承擔的支付責任多,但可掌握的收人少。地方財源不足,導致地方政府過度依賴土地財政、融資平臺,推高地價房價、形成地方債風險隱患。
資料顯示,地方政府承擔了60%的服務事項,但是只控制了40%的財力。地方的稅制改革以後,地方的稅源變少,只好大量依靠土地財政,這在很大程度上推髙了房價、導致了房地產泡沫的形成。
今次改革後,各地的國家稅務局、地方稅各局將合二,為一件實行以國家稅務總局為主與省(區、市)人民政府雙重領導管理體本制。這將理順國稅地稅之間的關聯,使得財政收入的轉移更為順暢。
汪玉凱介紹,處理好中央與地方關係一直是黨和國家機構改革的重要內容。縱觀建國以後的歷次機構改革,郎不同程度地涉及到這個問題。但時至今日,這方面的問題依然突出,比如中央與地方權責關係的處理,財權與事權的劃分等。
僅以財稅體制改革中處理中央和地方的關係為例,過去幾次改革,也都在強調,但是這一體制至今還沒有理得很成熟。「財政轉移支付一直希望減少專項支付,增加常規性轉移支付,但這個問題沒有完全解決好。地方政府如果沒有財力,又承擔過多事務的話,其積極性就難以調動起來。」汪玉凱說。
重構央地關係的舉措,還包括中央下放的立法權許可權。設區的市地方立法權,繼2015年寫入《立法法》之後,又寫入了憲法修正案。
根據十三屆全國人大表決通過的憲法修正案,憲法第三章《國家機構》第一百條增加一款,作為第二款:「設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會,在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下,可以依照法律規定制定地方性法規,報本省、自治區人民代表大會常務委員會批准後施行。」
全國人大常委會副委員長兼秘書長王晨在作草案說明時表示,增加這一規定,有利於設區的市在憲法法律的範圍內,制定體現本行政區域實際的地方性法規,更為有效地加強社會治理、促進經濟社會發展,也有利於規範設區的市制定地方性法規的行為。
2015年3月,十二屆全國人大三次會議通過《關於修改〈立法法〉的決定》,賦予所有設區的市地方立法權。中國享有地方立法權的主體在原有31個省(區、市)和49個較大的市基礎上,又增加274個,包括240個設區的市、30個自治州和4個未設區的地級市。
(張弛/文)