特區政府早前召開海域管理及發展統籌委員會全體會議。會議由行政長官、委員會主席崔世安主持。崔世安希望做好海域管理與利用工作，推動未來澳門城市發展建設，實現經濟適度多元和「一個中心、一個平臺」定位，保持澳門社會持續繁榮穩定發展。崔世安並強調，海域規劃對本澳未來發展建設具多重深遠意義，為未來澳門實現向海而行、依海而興提供了藍圖；有利於澳門實現區域發展和融入國家發展戰略。相關規劃的編制工作已基本完成，但更重要是能夠使海域規劃對未來澳門海域管理和利用起到指導性和規範性作用。就本澳的海域利用，已經有不少專家意見，其中大多認為需堅持生態優先。筆者認為，除了注重生態，還要把握休閒中心建設這個主題，實現生態利用與休閒建設的有機統一。

海域利用規劃慢工出細活

在特區政府在國慶酒會上，崔世安致詞時稱，正抓緊推動澳門海域管理和利用的法規及規劃，謀劃海陸聯動發展。

回顧本澳海域利用進程，一五年十二月二十日，中央授權澳門特別行政區管理八十五平方公里海域，為澳門未來發展提供了新的空間和機遇。特區政府隨後建立海域管理的領導和工作的組織機制，一六年六月，設立了海域管理及發展統籌委員會，負責統籌、協調和推動海域範疇的工作；同年十月設立了海域利用與發展中長期規劃工作小組，負責編制海域規劃。制訂《海域管理綱要法》，為海域管理提供一般原則和制度框架，該法律已於今年七月頒佈實施。基本完成編制《澳門特別行政區海域利用與發展中長期規劃（二○一六——二○三六）》。應該說，特區政府在這項工作的進度是十分迅速的，甚至是出乎意料。

而據海域管理及發展統籌委員會透露的消息，行政長官強調，雖然海域規劃編制已基本完成，但更重要的是能夠使海域規劃對未來澳門海域管理和利用起到指導和規範作用。「海域規劃」對於澳門未來發展建設具有多重深遠意義，為未來澳門實現向海而行、依海而興提供了藍圖，有利於澳門實現區域發展和融入國家發展戰略。

不過，海域利用涉及的問題較多，如政研室主任米健早前曾表示，內港海岸線利用規劃須暫緩。他指出，內港位處珠江入海口，相關水域屬於水利部門控制範圍，一旦提出整治大多被否定，同時「天鴿」風災後，內港沿岸有防災減災的相關工程，綜合各方因素，不得不放棄原有的規劃設想。米健稱，海岸線和海域利用問題相當複雜，須與周邊地區部門溝通，又提到特區政府短期目標希望解決本澳沿岸水質問題，但本澳位處西江口，有大量泥沙隨江沖至，處理亦不容易。

由於澳門過去僅有習慣水域，無論是澳門海域使用管理的執法實踐，還是澳門海域使用管理的制度建設都是相對單一，非常不完善。但未來澳門海域的管治，一方面，無法脫離現有的實踐基礎，將過去的一些做法推倒重來，否定過去行之有效的執法實踐和好的制度；另一方面，新型的管治又不能囿於具有明顯缺陷的公法管制型管理，必須結合澳門的現實作因地制宜的創新。因此，本澳海域利用規劃應考慮更多不確定因素，不應操之過急，要慢工出細活。

生態優先高效利用

為探討如何進行澳門海域利用，本澳舉辦了較高規格的研討會，相關專家提出了很多有益的建議和意見，其中生態優先成為最突出的主題。

中聯辦主任鄭曉松在研討會上建議，注重海洋生態保護、注重防災減災、管理好海域。澳門海域是珠江口的重要組成部分，要堅持陸海統籌、人海和諧、生態優先、科學合理原則，統籌考慮海洋生態環境保護與陸地污染防治，依法依規管理、治理、保護好澳門海域。

自然資源部海洋戰略規劃與經濟工作小組負責人張占海表示，國務院重點明確了四方面的政策要求，一是嚴控新增圍填海造地，完善圍填海總量管控，嚴格審批程式。二是加快處理圍填海歷史遺留問題，調查全國圍填海現狀，對違法違規專案，開展生態評估並進行生態損害賠償和生態修復。三是加強海洋生態保護修復，確保海洋生態保護紅線面積不減少，大陸自然岸線保有率不降低等；加強濱海濕地保護，逐步修復已經破壞的濱海濕地。四是建立濱海濕地保護和圍填海管控長效機制，建立動態監測系統，及時掌握濱海濕地及自然岸線的動態變化；嚴格用途管制，將濱海濕地納入國土空間規劃，加大督察問責力度，施壓地方政府。

張占海又指出，良好的生態環境是最普惠的民生福祉，自然資源部會按照中央政府自然資源管理戰略部署，認真履行「兩統一」的職責，加強與澳門政府溝通對接，共同譜寫澳門可持續發展的「藍色篇章」。

發改委地區經濟司副巡視員黃微波認為，澳門應明確發展思路，合理開發和利用海域，助力經濟適度多元發展。首先要堅持生態優先、綠色發展，處理好海洋保護和開發利用的關係。並要統籌考慮珠江口整體防洪納潮、航道通行、防禦颱風等需要，在確保生態安全的前提下，適度開發和利用海洋資源，實現集約高效利用。其次是堅持陸海統籌，協同發展，處理好優勢產業與新興產業發展的關係，既要增強澳門旅遊休閒、會展、中醫藥及文化創意等已有的產業優勢，不斷提升產業創新能力；亦要積極發展海上旅遊、海洋科技、海洋生物等新興產業，不斷提高海洋新興產業對經濟增長的貢獻。

所以，澳門海域管治的核心就在於其「生態」性。澳門海域的生態管治不是一般意義上的海域使用管理。一般意義上的海域使用管理屬於傳統意義上的資源管理，注重的是海域的經濟價値。由澳門本身所處的區位環境和海域對澳門經濟社會發展的重要價値決定，澳門海域的生態管治是將可持續發展理念深度貫徹於制度建設和執法實踐當中，突出強調海域的生態價値，以生態系統為本位，具有綜合管理思想。它不僅在總體政策上強調海域開發、利用的可持續性和合理性，而且在具體操作過程中，以維護海域、海域整體生態系統的手段來可持續地謀求海域資源的開發和利用。

需把握旅遊休閒主題

特首崔世安稱，本澳擁有八十五平方公里海域為澳門發展注入新的動力。隨著粵港澳大灣區規劃建設和港珠澳大橋建成通車，澳門擁有八十五平方公里海域，將成為澳門參與建設粵港澳大灣區最重要的基礎條件之一，不僅為粵港澳的發展注入新的活力，亦為澳門經濟適度多元發展打開新空間。中央將澳門特別行政區海域面積明確為八十五平方公里，希望澳門可以藍色海洋和灣區經濟為切入點，抓住機遇、科學謀劃，推動國際旅遊休閒中心的構建和發展，積極挖掘新的經濟增長點，培育新興涉海產業，為澳門積極建設「一個中心、一個平臺」注入新動力。

有專家指出，本澳經濟發展依賴博彩業，但博彩業的可持續發展值得深究，故澳門必須「有兩手準備」。澳門在發展休閒旅遊方面，可利用海域發展水上運動及活動，吸引遊客來澳，提升競爭力。另外，政研室去年曾透露，擬在黑沙南面海域透過填海開闢「第四空間」，但推動時困難重重，受到國家海洋規劃、水域安全、淤泥等多種因素限制。筆者認為，發展「第四空間」亦不宜操之過急，按照現時澳門新填海區的利用規劃，中央已批准的新填海去基本可滿足澳門未來20年左右的居民居住土地需求，「第四空間」需在生態休閒上多加考慮。

長期以來，海域等自然要素都是被看著僅具有經濟價値的生產資源，其實海域不僅是生產資源而且是生存資本，不僅具有重要的經濟價値，而且具有重要的生態價値。對澳門而言，澳門海域的生態價値是在維持澳門整體海島型生態系統穩定、協調區域生態系統完整和助力澳門世界旅遊休閒中心的定位建設中裡顯現出來。

眾所周知，旅遊業是澳門經濟社會發展的支持產業，國家和澳門特區政府也都提出了建設世界旅遊休閒中心的目標。但是世界旅遊休閒中心目標的實現有賴於旅遊業的可持續發展，旅遊業的可持續發展依賴於持續良好的生態環境。但自二○○一年以來，澳門的旅遊環境持續承載較大的生態壓力，形成了生態赤字。旅遊生態赤字的存在昭示了澳門旅遊環境已經超載的事實，旅遊活動對生態資源的索取超出了生態系統的承受能力，生態系統的功能也會出現某種退化，旅遊發展處於不可持續狀態。澳門是一個濱海資源十分豐富的海島城市，海岸陸域和水域複合生態環境資源是澳門城市最大的生態環境潛力資源。理論上，作為一個濱海城市，澳門旅遊業可持續發展根本的立足就在於保持其海岸帶生態環境的可持續性、充分揮發海域生態資源的潛力。事實也是這樣，海域通過對氣溫的調節、空氣品質的鞏固、土壤的涵養、地質災害的防護、海洋污染的自淨、海岸生態系統的緩衝、循環與維護等作用調節著澳門海岸帶生態環境的可持續性和良好的生態環境。科學的硏究已經表明，海域及其相連海岸帶生態環境的好壞，是澳門旅遊環境品質高度的決定性影響因數。因此海域環境的好壞和品質的高低，將決定澳門旅遊自然環境的吸引力的高低，決定旅遊業的可持續發展，並最終決定澳門世界旅遊休閒中心目標的實現。從這種意義上看，澳門世界旅遊休閒中心的建設和目標的實現都離不開海域在生態方面的貢獻。

可考慮應否令賭船起死回生

如何令澳門的利用既有利於生態保護，又有助於澳門未來發展，是澳門海域利用要考慮的主要問題。

從經濟學角度來看，海域具有公共屬性，是一種公共資源。在公共資源管理中，激勵機制是促使人們按一定目標行動的手段。在激勵制度當中，產權制度是最根本的制度。根據新制度經濟學的產權理論，只有通過市場機制配置海域，才能提高海域使用的經濟效益和社會效益。因此，在對澳門海域進行使用管理中，其經濟價値的實現有賴於以產權制度為核心，以有償使用、流轉、交易、登記制度為配套的海域市場化配置制度的建立。以產權為核心的市場配置固然能實現海域的經濟價値，然而，一方面，由於海域的整體性和流動性的原因，海域使用人的開發利用行為會更具功利性，進而導致海域被掠奪式的開發利用，破壞近海海域生物的生存環境，減損海域的生態價値，最終影響海域的可持續利益，產生所謂的海域使用管理的「產權悖論」。另一方面，由於海域利用問題的根源在於缺乏有效管理海域准入和利用的制度安排，使法理上屬於公共品的海域變成事實上的自由品，落入所謂的「共有品悲劇」的宿命。避免這種「悖論」、擺脫這種宿命，必須更新理念並進行制度創新，最根本的方法是徹底貫徹可持續發展思想，以生態系統為本位來制衡、限制海域的開發利用，具體在政策制度設計時，應該以保護海域生態價値為開發利用的第一標準，以社會效益和經濟效益為開發利用的第二標準。這正是生態管治制度的內涵所在，所以說，生態管治是澳門海域經濟價値和生態價値實現的制度選擇。

崔世安在研討會上也曾指出，澳門擁有的八十五平方公里海域是國家海洋戰略的重要組成。廿一世紀是海洋的世紀，藍色經濟正成為新的經濟增長引擎之一。當前，國家正以「一帶一路」和國家海洋戰略為支撐，推動海洋產業結構升級轉型，將海洋經濟打造為新的經濟增長點。在此戰略背景下，管理好、使用好、發展好澳門水域，不僅是澳門的發展目標，更已成為海洋強國建設的重要組成部分。因此，澳門有必要從戰略和政治的角度，以八十五平方公里海域為平臺，科學、嚴謹地利用海域，大力發展海洋經濟，積極發展海洋產業，為國家的海洋產業發展及海洋強國貢獻自己的力量。

本澳的發展目標是打造世界旅遊休閒中心，海域利用應該圍繞這個目標來規劃，除了上述提到的可以發展海上休閒運動之外，或者在今後的賭牌重投之中，設計出有效監管制度之下，發展本澳的海上娛樂場，令「賭船」起死回生，既可解決未來賭牌重投，沒有土地發展娛樂場的問題，也可大力推動本澳海上休閒娛樂的發展，為本澳經濟發展增加新的增長點。

回顧本澳的海上娛樂場，過去是有過發展的，但隨著形勢發展已經停業。皇宮娛樂場是澳門博彩股份有限公司旗下的一家娛樂場，前身是珠江畫舫（又稱「皇宮號」），於1995年正式營運，至2007年10月25日早上起暫停營業。

珠江畫舫是在珠江三角洲最有名氣的畫舫；畫舫在20世紀60年代初已由澳門旅遊娛樂租借使用，停泊在澳門內港14號碼頭，並以「皇宮號」為船名，作為旗下娛樂場，而在招牌則以「澳門皇宮」及「皇宮娛樂場」兩個招牌為名作招徠。澳門旅遊娛樂於1995年正式把珠江畫舫購入並耗資重金加以裝飾，令畫舫充滿中國傳統特色，並正名為皇宮娛樂場，以突顯其氣勢、豪華。皇宮娛樂場其後遷至20號碼頭繼續營業，繼續為內港及司打口一帶引來了不少遊客，也帶旺了該區的生意。

1999年6月，為配合澳門政府的安排，皇宮娛樂場遷往新口岸新填海區的外港碼頭側繼續營業；後於2002年11月，再遷至新八佰伴對出的海面營業。 為配合澳門特區政府改善新口岸（外港碼頭附近一帶）的交通擠塞情況，澳門博彩宣佈把娛樂場於2007年10月25日起暫停營業。另一個暫停營業原因是由於娛樂場的位置並不起眼，而且附近的娛樂場林立（包括澳門金沙、金龍娛樂場、巴比倫娛樂場、集美娛樂場等）均搶去了不少遊客，令到皇宮娛樂場失色，無顧客光顧的情況，然而令澳博直宣佈皇宮娛樂場暫停營業。因此，很不幸皇宮娛樂場成為澳博首家結業的娛樂場，也是賭權開放後第一家結業的娛樂場。

皇宮娛樂場於2007年10月31日由澳門旅遊娛樂的拖船拖往筷子基北塘東面暫時停泊，2008年4月移往中國內地入塢維修後拖回筷子基北塘停泊。之後本澳對於皇宮娛樂場的利用有過不少爭論，最終是澳博自己處理掉。

皇宮娛樂場停泊在內港時，由於頗多遊客到娛樂場遊玩，因而帶動了該地區一帶的經濟。但隨著金碧娛樂場以及皇宮娛樂場的遷離，在該區的無任何娛樂場的「支持」以及國際酒店的結業等因素下，令到該區經濟一落千丈。

但賭船生意之後仍有過輝煌，不過是在香港興起的公海賭船。雖然2008年金融海嘯之後，內地收緊政策，且因為黃光裕、陳紹基、公海賭王連超等一系列案件影響使香港公海賭船沉寂，在隨後的兩年時間裡，賭船之波漸息。隨著這兩年內地對審批旅客到香港恢復寬鬆，另一方面收緊澳門簽注，反而讓以香港為基地的賭船受惠。尤其是在2014年，澳門博彩業受到中國大力反腐的打擊，船上賭場趁機吸引中國賭客，但隨著管控加強，大陸遊客數量減少，賭船行業遭到重創，不少賭船公司陷入財務困境。

筆者不鼓勵公海賭船式的海上娛樂場，而是希望可以考慮發展結合本澳的海域利用、在本澳海域之內、以休閒觀光為主、主要吸引一般遊客的綜合娛樂設施，一方面推動本澳的海域休閒經濟發展；另一方面，還可解決未來本澳經濟發展的土地缺乏、娛樂場影響居民生活等問題，而且在賭牌重投中法規中可以作出完善規範，令海上娛樂場特許經營權相對傳統娛樂場，其撤銷的操作亦相對容易，並以試點形式推行，或形成本澳特色的海域利用之模式。