在2019年歲末的最後兩天，12月30日，「首都功能核心區控規」終於對外公示。

實際上，早在十年前「首都功能核心區」這一概念就被提出，圍繞首都功能核心區具體如何劃分、如何管理等問題備受社會關注。

北京市人民政府發佈的《首都功能核心區控制性詳細規劃（街區層面）（2018年—2035年）》（草案）內容顯示，首都功能核心區規劃範圍包括東城區和西城區兩個行政區，共32個街道辦事處，總用地面積約92.5平方公里，其中二環內的老城約62.5平方公里。

從戰略定位看，首都功能核心區是「全國政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區，是歷史文化名城保護的重點區域，是展示國家首都形象的重要窗口地區」。

從空間佈局看，首都功能核心區也是北京市的「核心」——根據2017年獲批的《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》（簡稱「北京新總規」），北京要建立「一核一主一副、兩軸多點一區」的城市空間結構，首都功能核心區正是其中的「核」，並賦予這一地區政務環境優良、文化魅力彰顯和人居環境一流三大任務。

「這三個任務，讓首都功能的核心區有著鮮明的特徵。」北京市城市規劃設計研究院副院長石曉冬認為，這次規劃草案最大的亮點在於，將三大任務有機地統籌在一起。

從戰略定位可以看出，在保障中央政務環境方面，首都功能核心區有非常重要的責任。其中62.5平方公里老城，是中華文明源遠流長的古代都城留下的文化價值，所以把老城整體保護好是非常重要的責任，可以彰顯中華文明的魅力。同時有很多市民在東城和西城居住、工作，人居環境不斷改善提升是市民的需求。

「所以這三個方面從空間上結合在一起，讓它們的功能都充分發揮，它們的任務都充分實現，相互支撐、相得益彰，這是首都功能核心區控制性詳細規劃非常重要的一個特點。」石曉冬說。

功能優化

據瞭解，此次發佈的規劃草案共分為五個章節，其中二三四章分別從政務服務優化提升、老城保護與復興、人居環境品質提升三個方面進行細化安排。

「從章節設置中就可以看出規劃的價值導向。」在京津冀協同發展專家咨詢委員會專家、中國城市規劃研究院前院長李曉江看來，這是最核心的三件事，但其衍生出來的效果，一定是促進文化發展和國際功能提升，「其實全世界國際功能最發達的地區，往往也是地域文化特徵最鮮明的地區，是最有文化吸引力和國際化吸引力的地區。」

在空間佈局上，規劃強化了「兩軸、一城、一環」的城市空間結構，其中，「兩軸」指中軸線及長安街。中軸線以文化功能為主，展示傳統文化精髓，體現現代文明魅力。長安街以國家行政、文化、國際交往功能為主，體現莊嚴、沉穩、厚重、大氣的形象氣質。「一城」指北京老城。推動老城整體保護與復興，建設承載中華優秀傳統文化的代表地區。「一環」指沿二環路的文化景觀環線。建設展示歷史人文景觀和現代化首都風貌的公園環。

在李曉江看來，首都功能核心區建設帶來的最有歷史價值和文化價值的效果，就是給古都北京的歷史文化保護創造了更好的條件，帶來了更好的環境。按照「老城不能再拆」的要求，此次規劃草案明確了十一類保護對象，並提出要實施嚴格的建築高度、建築風貌和街巷風貌管控，「讓老城不再長高，讓胡同不再拓寬，讓古都風韻成為核心區的風貌基調」。

「在老城區裏，並非所有的建築都必須保留，但是建築的肌理，街巷的結構尺度一定要保護。」李曉江向《中國新聞週刊》透露，隨著多年城市的發展，一些四合院只是保留著外觀，還有一些四合院已經損毀，成為危房，這些未必要保留。除此之外，對於老城的管控依然大有可為，可以拆違章，管理停車，「讓車能夠通過，人能夠行走即可」。

「當我們做好歷史文化保護，做好功能的優化提升，以後一定會有很多高端的功能進到核心區。實際上，世界級城市，無論是東京還是紐約，倫敦還是巴黎，都是在核心區長出了最高端的功能。」李曉江認為，高端的功能，特別是文化功能和國際化功能，都一定要尋找高品質的空間，因此，對於核心區而言，很重要的一點，就是培育一個有文化底蘊的高品質地區。

編制的複雜性高、難度更大

相較于雄安新區和北京城市副中心，首都功能核心區的規劃方案在時間上晚了很多，但在北京國際城市發展研究院院長連玉明看來，晚有晚的道理。因為《京津冀協同發展規劃綱要》《北京城市總體規劃(2016年－2035 年)》並沒有對「一核兩翼」做更加具體的闡述。

連玉明認為，「一核兩翼」是建設以首都為核心的世界級城市群的大格局，首要任務是解決北京「大城市病」、優化提升首都核心功能。從建設路徑和時序來說，就是「在推動非首都功能向外疏解的同時，大力推進內部功能重組」，通過發展新的來保護舊的。中共中央總書記習近平提出，「在新的歷史階段，集中建設這兩個新城，形成北京發展新的骨架，是千年大計、國家大事」。

因此，雄安新區和北京城市副中心規劃方案先出，首都功能核心區規劃必然也要緊鑼密鼓地出臺。除了時序的安排以外，在連玉明看來，首都功能核心區規劃編制的複雜性更高，難度更大。

「核心區不光是北京的核心，更是全國的核心，應站在更廣闊的視角來看。」李曉江表示，在對京津冀的戰略定位中，第一條就是建立「以首都為核心的世界級城市群」。

然而，京津冀的問題在於城市分工的不合理，各級政府爭相招商引資，加上北京優越的城市環境，相當於在京津冀製造了一塊成本窪地，不但造成城市功能的混雜局面，使得北京的人口和產業過度集聚，帶來各種大城市病問題，也不利於周邊省市的發展。

2014年，中央提出京津冀協同發展戰略，2015年6月，中共中央、國務院正式公佈《京津冀協同發展規劃綱要》，規劃綱要中指出了區域發展的五大問題，首當其衝的就是北京人口增長過快，「大城市病」問題凸顯。

2017年的全國兩會上，時任北京市市長蔡奇在回答「怎樣建設首都」的問題時，表示要跳出北京看北京，在京津冀協同發展中抓住疏解北京非首都功能這個「牛鼻子」，優化提升首都核心功能，提升城市發展水平，建設國際一流的和諧宜居之都。

所謂非首都功能，就是除全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心以外的功能，就北京而言，主要有四個，即一般性製造業，區域性物流批發，部分醫療教育服務和部分行政性事業性服務機構。

2014年以來，北京每年都會發佈《北京新增產業的禁止和新增目錄》，在控制增量的同時，也對北京市內不符合首都功能的產業進行疏解，動物園等區域性批發市場完成撤並升級和外遷，天意等批發市場實現關停……截至2019年2月，數據顯示，京津冀協同發展五年來，北京市疏解一般製造業企業累計達到2648家，累計疏解提升台賬內市場581家、物流中心106個。

在核心區的規劃圖上，已經劃出了居住、文化、政務和產業等主導功能街區，其中，產業街區在圖中所占比例並不低，可見核心區內依然會發展部分產業。李曉江分析，目前東西城內的工業製造業基本被疏解騰退，剩下的主要是服務業，包括金融服務業、商業。

然而，核心區的空間畢竟有限，如何在有限的92.5平方公里內，實現空間利用的最大化？這需要對已有的空間進行重新佈局，對此，規劃草案提出，「落實減量發展要求，堅持嚴控增量和疏解存量相結合，向外疏解騰退和內部功能重組雙向發力，合理確定人口、用地、建設規模與結構」。

老城重組

按照規劃草案的目標，規劃提出調整優化用地結構：適度提高公共管理與公共服務用地比重，提高居住品質，改善人居環境。城市公共服務設施用地占規劃區域總面積的比重由現狀11.1％提高到12.2％。大幅提高公共空間規模和服務能力，公共空間面積占比由現狀34.4％提高到38.9％。此外，對建設總量也進行了嚴格控制。

李曉江一直堅定地認為，首都功能核心區裏必須要有原住民，沒有原住民就沒了靈魂。因為非物質文化最終是靠原住民來傳承的，包括語言、生活習俗等。但是，現在核心區的人口密度太大，不符合高品質生活的需要，也無法實現功能的提升。

「但這種疏解一定是在自願的前提下進行的，如果離開東城區和西城區，能獲得更高質量的生活品質，相信會有一部分原住民願意外遷。」李曉江說。

對於留下來的人，則應提供優質均衡的公共服務，實現幼有所育，學有所教，勞有所得，病有所醫，老有所養，住有所居，弱有所扶。

李曉江注意到，在此次規劃草案中，所有的基礎設施、公共服務、城市環境、包括功能的調整，不只是在一個92.5平方公里，或者62.5平方公里這樣一個範圍進行佈局，而是將整個東、西城區裏的32個街道進一步細分成183個街區，每條街道都從文化保護和公共服務兩方面分別來佈局。「這樣每個街區平均面積0.5平方公里左右，就是所說的生活街區的概念，它把所有的安排、所有的管控要求，包括首都功能的要求落實到街區。」

在李曉江看來，這種做法能讓老百姓感受到首都功能核心區的功能調整、環境 改善、文化保護的這些實實在在的成果，能夠落實到老百姓生活的周邊環境當中，讓老百姓有切實的獲得感。

在住房保障方面，規劃提出完善平房院落儲藏、廚房、衛浴、採光、晾曬、停車、綠化等功能，提高基礎設施現代化水平。加強平房區公房產權管理，逐步推動申請式退租，改善居住條件。同時，推進老舊小區申請制、訂單制改造，逐步完善老舊小區人居環境整治菜單，重點補足提升社區綜合服務設施，加強小區環境綜合整治。此外，還將探索多元化資金支持模式和平房區、老舊小區更新改造的技術標準體系。

據瞭解，在核心區管理方面，將建立智慧城市管理體系，將搭建城市大數據智慧管理平臺，實現人、地、房、事、物、組織等基礎數據深度整合，提升科學決策智能化水平。同時，推動智慧化城市治理，提升城市服務品質和管理效率，推進智慧出行、智慧停車、智慧教育、智慧醫療等智慧化公共服務。

據介紹，在編制過程中，編制團隊多次深入街道開展調研和訪談，在社區居民和責任規劃師的協助下，對基本情況進行調查，確立了規劃編制的方向和目標。

對此，北京市規劃和自然資源委員會負責人表示，在編制規劃過程中，堅持以人民為中心，讓老街坊、老居民過上現代生活，真正用人民群眾的滿意度來衡量城市規劃建設的成果，使首都功能核心區成為國際一流和諧宜居之都的首善之區。

（賀斌／文）