歷時七年,中歐投資協定談判達成

此次中歐雙方都作出旨在平等互惠的「市場准入」承諾,所有規則也都「雙向適用」。這勢必給中國企業帶來一番大浪淘沙般的洗禮。

中歐投資協定談判歷時7年,其間波折無數,終於在2020年末尾如期達成。

這是歲末年初讓全球爲之一振的消息。這份橫跨歐亞大陸的投資協定,是中歐共同打造的一份新時代經濟合作樣板,具有里程碑式的意義。

這份投資協定涵蓋市場准入承諾、公平競爭規則、可持續發展和爭端解決等四方面內容。誠如中國商務部條法司司長李咏箑所言,中歐投資協定對標國際髙水平經貿規則,著眼於制度型開放,是一項全面、平衡和髙水平的協定。

談判耗時數年却於「一朝」實現,彰顯中國推進高水平對外開放的決心和信心。中國的經濟規模早就不可同日而語,無論是自身的經濟發展,還是與世界合作的方式,都來到了必須改變的節點。

此次中歐雙方都作出旨在平等互惠的「市場准入」承諾,所有規則也都「雙向適用」。這勢必給中國企業帶來一番大浪淘沙般的洗禮,但這正是中國眼下所需要的。待到風雨過後重歸平靜,也是收穫之時。

7年35輪談判終落定

從2013年11月以來,中歐投資協定共經歷了35輪談判。

在這之前,中國與歐盟絕大多數成員國簽訂過不同的雙邊投資協定,但缺少對市場准入、企業運營等方面的規範。隨著中歐雙邊投資總量和貿易額的不斷擴大,原有的投資協定已經不能滿足雙方經貿關係的發展需要。

在與中方合作的過程中,歐盟最大的抱怨便是「不對等」——歐盟認爲,己方提供給中國企業的是開放,公平的市場准入環境,但歐盟企業進人中國時却沒能享受同等待遇。歐盟希望確保歐洲企業相對中國企業的非歧視性監管待遇,要求中國提髙國家補貼的透明度。中方立場則是不希望涉及國有企業的政策被「公平競爭環境」原則所「一刀切」,力求保障國有經濟在社會主義市場經濟體制中的地位不受動搖。

因此,一份包含市場准入、透明度、勞工待遇、環境、爭端解決等各方面內容的綜合性投資協定成爲雙方共同的期待。

然而,這份協定的談判過程並不順遂。直到2017年5月的第13輪談判時,歐盟方面發布的公告仍顯示,財在企業運營要求、准入後國民待遇和高級管理人員的簽證待遇等諸多細節上存在分歧。

直到中美貿易戰爆發,中歐投資協定談判被置於更重要的位置而得以推動。但礙於新冠疫情,2020年上半年的談判幾乎陷於停滯,直到下半年才加速前進。

對外經濟貿易大學中國WTO研究院院長屠新泉對《鳳凰周刊》指出,「中歐投資協定談判確實非常困難且複雜,最主要原因是其涉及到中國很多國內政策、監管框架以及不同部門之間關係的調整。」

與以往的投資協定相比,中歐投資協定有著前所未有的意涵。「以往的投資協定主要關注外資企業在國內能不能得到充分保護,當前的協定則是包羅萬象,涉及投資自由化、公平競爭、可持續發展等問題,是中國完成的第一個廣義上的投資協定談判,屠新泉强調。

根據雙方的聯合聲明,中歐投資協定的英文全稱是EU-China Comprehensive Agreement on Investment,可譯爲「中歐雙邊全面投資協定」。早在中歐談判之初,這份投資協定中並沒有「全面」一詞,從第24輪談判開始,中歐雙方決定將投資協定改爲現有名稱。

協定中還涉及一些敏感議題,例如國有企業補貼、勞工環境等。「這些問題在以往我們簽署的國際協定中較少被涉及。此前談判卡殼也並非全是技術性問題,而是政治問題。」屠新泉說,「而想要解決政治問題,需要的是決心和時機。」

當前諸多外部因素中,中美關係正處於關鍵節點,中國急需聯合一個平衡力量來制衡美國對中國的壓力。「拜登的當選反而使我們的緊迫性更高了,因爲他上任後會重新拉攏盟友,共同應對中國。」這被屠新泉視爲拉扯七年的談判之所以能在2020年底快馬加鞭談成的原因之一。

另一大時機與歐盟內部調整有關。2019年歐盟完成歐洲議會的改選,來自德國的馮德萊恩當選歐盟委員會主席,外界普遍認爲,這將進一步加强德國對歐盟的影響力。

2020年下半年恰逢德國成爲歐盟輪值主席國,德國作爲歐洲領頭羊,對於歐中貿易、投資關係的影響力遠超其他國家。近一年來,德國總理默克爾頂住美國的壓力,在多項涉華議題上秉持客觀、中立的態度。隨著2021年默克爾卸任在即,對中國而言,抓住2020年下半年完成中歐投資協定談判是最佳時機。

從經濟角度說,歐洲同樣希望儘快完成中歐投資協定談判。目前中國是歐盟第一大貿易夥伴、第一大進口來源地、第二大出口目的地,也是歐盟重要的投資對象國。而歐盟是中國第二大貿易夥伴、第二大出口目的地和第二大進口來源地。

截至2020年11月,歐盟27國對華實際投資1179.8億美元,累計設立投資項目數量超過3.8萬個。疫情也沒有動搖歐洲企業對華投資的信心,中國歐盟商會調查顯示,89%的受訪歐洲企業願留在中國,三分之二的企業將中國列爲前三大投資目的地之一。

不過,數據亦顯示,歐盟對華投資僅占中國吸收外資的5%左右,而中國對歐投資僅占歐盟吸收外資的3.4%,這一現狀和雙方合作的意願及經濟體量並不相符。

特朗普政府過去四年對美歐關係的破壞也導致歐洲對美缺乏信任。位於布魯塞爾的智庫俄羅斯歐洲亞洲研究中心主任特蕾莎•法倫表示,「特朗普在執政四年裏對歐洲揮舞貿易制裁大棒,甚至說歐盟還不如中國,讓很多歐洲人對美國感到憤怒,認爲應該走自己的路,而不是以美國馬首是瞻。」

耶魯大學法學院教授、中國中心主任葛維寶(Paul Gewirtz)認爲,歐盟此次不聽美國勸告而自行其是,就是要告訴美國:即便想與歐洲一道對付中國,也得考慮到歐洲自身的利益。

彰顯中國的改革決心

此前在談到中歐投資協定時,歐盟駐華使團團長郁白曾將其縮寫CAI拼讀爲KAI(開),寓意「開放」。此次談判的達成,的確彰顯了中國「以開放促改革」的決心。

爲了兌現時間表中的承諾,中歐雙方2020年在新冠疫情的背貴下仍然進行了10輪談判,爲2014年以來次數最多的一年。

「新冠疫情既是談判的干擾因素,也是促進因素。」中國現代國際關係研究院世界經濟研究所原所長、研究員陳鳳英向《鳳凰周刊》指出,「一方面,疫情下的視頻談判提高了效率,要知道,如果要頻繁安排領導人互訪非常難,而視頻談判給後期的衝刺帶來了極大便利;另一方面,疫情造成的經濟衰退讓雙方有了更爲强烈的緊迫感。」

據中國商務部2017年10月的消息,前14輪談判中,中歐雙方已就不歧視性原則、改善監管環境以保護投資者的必要性以及制定勞工和環境標準的必要性達成一致。市場准入問題是其中最具挑戰性的談判內容之一。

這次歐盟委員會發布的消息顯示,中歐投資協定中明確了歐盟企業的市場准入條件,且不受中國內部政策的影響。同時,該協定還允許歐盟在中方違反承諾時訴諸協定下的爭端解決機制(具體細則仍未出爐)。

通過談判,歐盟取得中國在市場准入上進一步的承諾,如取消一些行業的數量限制、股權上限或合資要求,所涉及的行業包括製造業、新能源汽車、雲計算服務、健康(民營醫院)、金融服務、研發(生物資源)等。此外,房地産、建築、廣告、航空運輸和電信業也將向歐洲企業開放。而這些也是歐洲企業的傳統「强項」。

歐洲方面解讀稱,內容涉及很多倒逼中國改革的措施,比如中方不再堅持新企業必須合資;不再堅持必須技術轉讓;包含很多環保和知識産權保護的內容;連保護了很多年的民營醫院領域也開放了。

「從談判的達成可以看出,中國大踏步繼續開放的決心。」陳鳳英指出,「當然各方都在努力,但能達成更大因素在於中國改革的決心前所未有,我們稱之爲制度型改革。」

歐盟發布的內容還顯示出,在製造業領域中國作出了全面承諾,僅僅保留了有限的例外條款(比如産能嚴重過剩的行業)。總體而言,這與歐盟的開放程度相匹配。

要知道,歐盟外國直接投資中大約有一半在製造業,例如運輸和電信設備、化工、醫療設備等。中國還沒有與其他任何國家作出如此深遠的市場准入承諾。

中歐投資協定將是中國第一份履行國

有企業行爲義務和全而透明補貼規則的協議,也是中方首次對包括服務業和非服務業在內的所有行業以負面清單形式作出承諾,實現與《外商投資法》確立的外資負面清單管理體制全面對接。中國還承諾,將致力於批准包括國際勞工組織基本公約在內的保護勞工的條款。

陳鳳英指出,關於國企改革、勞工問題、可持續發展問題等條款都有突破性,

而早在中美第一階段經貿協議的前期談判中,就在這些內容上做了鋪墊。「當所有國家都在談內卷的時候,我們反而著眼於制度型改革。」

在中歐投資協定談判達成的一個多月前,歷經8年談判的《區域全面經濟夥伴關係協定》(RCEP)也塵埃落定。2020年11月150,中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭和東盟十國正式簽署了RCEP協定,標誌著世界上人口最多、經貿規模最大、最具發展潜力的自由貿易區啓航,也意味著全球約三分之一的經濟體蛩形成一體化大市場。

未來中歐投資協定一旦簽訂,將被認爲是繼RCEP後中國在2020年取得的又一「重大外交勝利」和「地緣政治勝利」。

「我認爲完成中歐投資協定談判是比RCEP簽署更重大、更深度的合作。」陳鳳英評價說,「它遠遠超出一般性投資協議,將領域拓寬到環境保護這類全球合作議題以及WTO中的服務協議,還包括雲計算、電信等數據安全內容,是一個超預期的拓展型協議。」

國內企業將經歷大浪淘沙

中歐投資協定提升了外資進人中國市場的公平性,這勢必會對中國本土企業尤其國有企業帶來壓力。

來自國際貿易組織(WTO)的數據顯示,中國國有經濟占GDP的比重爲33%。而2020年的國務院政府工作報告中提到了國企改革的三年行動,旨在增强國企活力、提高效率,加快構建新發展格局。

中歐全面投資協定試圖規範國企的行爲,包括要求國企依據商業考慮采取行動,在購買和銷售商品或服務時不得歧視。另外,中國還承擔提供特定信息的義務,以評估企業行爲是否符合協定中所規定的應當承擔的義務。

「我不認爲這份協定會給國企造成衝擊,反而是一種動力,國企早就應該改革,中歐投資協定可以推動國企的三年改革計劃。」在陳鳳英看來,包括民企在內的所有企業都面臨著極大的競爭,尤其是過去在勞工、環保等方面不够規範的民企面對競爭時將面臨淘汰的風險。「很多大型國企在這些管理標準和規範上反而更爲嚴格。」

「對外資企業降低門檻後,中國所有企業都將而臨直接競爭,畢竟歐洲的企業相對而言管理完善、標準嚴格,其産品可能更容易吸引中國消費者。」陳鳳英强調,但競爭如果變成動力,將帶來競爭性的上升,如果因缺乏實力而遭到淘汰也不是壞事,「企業只有通過競爭才能强大起來,這是大浪淘沙的過程。」

自中國改革開放後外資進人中國,本土企業從未停止與外資企業競爭,而中歐投資協定將加快這一競爭。

「以前的我們缺乏自信,總說還沒準備好,所以不敢完全對等。」陳鳳英稱,未來的大浪淘沙中,如果能在有規則的競爭中生存下來,企業的競爭力一定會上升。「國內一些企業原則上競爭力未必會弱,但需要一個適應過程。」

中國剛改革開放時,企業只要大膽便有成功機會,未來需要面對的更多的是對標國際規範下依法有序的競爭。關鍵在於做好準備,把法律學透,按協議規範行事。

不過,外資首先選擇進駐的區域是中國一、二綫城市,較偏遠的城市和地區恐怕暫時不會進駐。「中國這麽大,任何企業都可以找到自己的生存環境,適合競爭的就去競爭。如果自認爲競爭能力弱,就要根據自己的特點選擇環境。」陳鳳英說。

對於外界最爲關注的科技企業,中歐投資協定也提到,中國同意取消對雲服務的投資禁令。該領域將對歐盟投資者開放,但其股本上限爲50%;在計算機服務中,中國同意縮小計算機服務的市場准入限制,這相比當前情况有很大的改善;此外,中國將引入「技術中立」條款,該條款將確保對電信増值服務施加的股本上限不會應用於其他在綫提供的服務,例如金融、物流、醫療等。

「與互聯網和數字經濟相關的科技企業中,那些涉及核心尖端技術的歐洲企業依然不會進來。」陳鳳英分析稱,「科技領域主要涉及的是‘科技中立企業’——即中端及中低端技術企業,雙方最髙端的科技企業不會合作,因爲涉及國家安全問題。」

美國的施壓還能奏效嗎?

中歐投資協定談判在當選總統拜登上任前達成,引來美國的極大不滿。

早在2020年12月下旬傳出中歐將在年底結束談判的消息時,拜登欽定的國家安全顧問沙利文便在推特上提及相關報道稱,

「希望儘早與我們的歐洲夥伴磋商,討論我們對中國經濟行爲的共同擔憂」。

然而,歐盟並未考慮盟友的擔憂,依舊如期達成談判。對歐盟而言,在與對歐洲漠不關心的特朗普政府打了四年交道後,歐盟領導人不想孤注一擲依靠美國。歐盟在協定文件裏反復强調「是中國從來沒有作過的承諾」,就是證實自己能獨立於美國,解決與中國之間的問題。

就在中歐投資協定談判完成的同一天,特朗普政府繼續對歐盟揮起關稅大錘。據路透社報道,美國貿易代表辦公室於2020年12月30日宣布,美方將提髙部分來自歐盟産品的關稅,包括法國和德國的飛機製造相關零件和葡萄酒。

美國白宮副國家安全顧問博明當天參加對華政策跨國議會聯盟(IPAC)會議時表示,美國兩黨和整個美國政府都對歐盟在美國新政府上臺前夕,就著手制定新的投資協定感到「困惑和震驚」。

美國《華爾街日報》引用批評人士的意見稱,「即使該協定能給歐盟帶來短期商業利益,却會將歐盟與中國的經濟更密切地捆綁在一起,並可能在西方國家領導人努力制衡中國之際幫助其增强經濟實力。」

然而,此時的拜登恐怕是有心無力,特朗普依舊忙於糾纏總統大選的結果,特朗普政府的那些高級顧問則把注意力集中在應對疫情的新刺激法案上。

德國《明鏡》周刊稱,拜登團隊已表達了大西洋兩岸聯手制定對中國政策的意願,但歐盟和主導談判的德國似乎並未理會拜登的疑慮,而讓中國在拜登就職前夕獲得如此重要的協定。「中歐投資協定談判的達成時機備受爭議,也給未來歐美團結抗中投下陰影。」

就在談判達成兩天前,拜登還專門發表講話稱,「當我們與中國競爭,並要求中國政府對其在貿易、技術、人權和其他方面的侵權行爲負責時,當我們建立志同道合的夥伴和盟友聯盟,捍衛我們的共同利益和價值觀時,我們的地位將更加强大。」但此番呼籲並未激起什麽浪花,特朗普即便下臺,他的那些理念注定還會給未來的歐美關係帶來不確定性。

《紐約時報》指出,歐盟無視拜登團隊的反對,發出了一個信號——即歐美關係不會自動回到奧巴馬政府時的蜜月期。對歐盟來說,在不確定的世界裏尋找確定性,目前的美國很難被視爲最佳對象。

除去美國的壓力,這份協定距離簽署依舊而臨繁瑣的程序,需要歐盟27個國家政府的正式批准以及歐洲議會的投票表決。

屠新泉强調,不到最後一刻簽字,仍有出現變數的可能。但從程序來看,若出現變數,主要也是歐方的技術性問題:一是歐盟決策審批體系比較複雜;二是文本梳理翻譯成不同語言會有一定工作量。

值得觀察的還有來自美國的壓力。「拜登此前將中國稱作美國的競爭對手而非敵人,如果他真的這麽認爲,就不應該阻撓中歐投資協定的簽署,因爲其中很多內容也是美國對中國的訴求。中國已經按照美國所要求的方向、規範在走,美國若反對就是要把中國當敵人。」屠新泉指出,所以對未來的拜登政府來說,這也是一次很重要的測試——即美國如何看待未來的中美關係。

陳鳳英也認爲,中歐投資協定未來細化時難免存在波動,但雙方會共同克服。「特朗普沒有章法的制裁和貿易戰不僅把中國的談判團隊鍛煉出來了,也讓我們更勇敢、更大踏步地繼續開放。從RCEP到中歐投資協定,我們增强了自信,可稱之爲一個新的站位和起點。」

(么思齊/文)

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