自2014年6月中央在《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書中首次提出「全面管治權」的概念以來，中央擁有對特區的全面管治權的提法和論述就引起了社會的廣泛關注和重視，在此後的「一國兩制」實踐過程中，中央也多次重申和強調必須落實中央對特區的全面管治權，將維護中央全面管治權和保障特區高度自治權有機結合起來。全面準確理解並處理好兩者之間的關係，對於保障「一國兩制」在澳門特區的成功實踐具有重要的作用。
　　一、中央全面管治權與特區高度自治權之間存在包含與從屬的關係
　　中央享有對特區的全面管治權是我國恢復對港澳行使主權的應有之義。既然我國恢復對港澳行使主權，那麼我國中央政府必然能夠行使對港澳的管治權；而之所以可以在「管治權」前面加上「全面」二字，其法理依據主要在於我國單一制的國家結構形式。在單一制的國家結構形式下，人民將國家權力完全託付給中央，由中央根據國家管理的需要決定將部分權力「轉授予」地方；地方本身沒有權力，地方享有的所有權力都來源於中央的授權。因此，從理論上說，在單一制下，作為代表國家行使主權的主體，中央政府對本國領土範圍內的所有地方行政區域和所有事務都具有管轄和治理的權力，概括來說就是中央享有對本國領土範圍內所有地方行政區域的全面管治權。而香港和澳門特區作為我國單一制下的地方行政區域，中央自然也享有對兩個特區的全面管治權。
　　既然中央享有對特區的全面管治權，那麼中央就有權決定如何具體行使對特區的全面管治權。因此，中央有權根據「一國兩制」的精神和實際需要，將部分對特區的管治權授予特區，由特區在中央授權的條件和範圍內行使中央授予的權力，管理特區高度自治範圍內的事務。這些中央授予特區行使的管治權就形成了特區的高度自治權。由此可見，中央全面管治權是特區高度自治權的來源與基礎。中央之所以能夠授權特區依法實行高度自治，其依據就在於中央享有對特區的全面管治權，授權特區依法實行高度自治本身就是中央行使對特區全面管治權的方式之一；而特區之所以能夠享有並行使高度自治權，是中央行使對特區的全面管治權向特區授權的結果和體現。
　　二、強調中央對特區的全面管治權並不是要否定、破壞或取代特區的高度自治權
　　中央享有對特區的全面管治權與中央如何行使對特區的全面管治權是兩個層面的問題。中央享有對特區的全面管治權是從權力性質和來源上表明中央對特區的管治權是原始的、全面的權力，而特區的高度自治權則是派生性、有限的權力。而中央如何行使對特區的全面管治權則屬於中央行使全面管治權的方式問題，中央行使對特區全面管治權的方式可以是多樣的，由中央決定。
　　在「一國兩制」下，中央並沒有選擇特區的所有事務都由中央直接進行管治的方式來行使對特區的全面管治權，而選擇了中央直接管理與授權特區依法實行高度自治相結合的方式來行使對特區的全面管治權。即中央一方面依據憲法和基本法的規定而直接行使對特區的部分管治權，對特區自治範圍以外的事務進行直接管理；另一方面也依法授予特區一定的自治權，由特區在中央授權的條件和範圍內依法行使中央授予的高度自治權，管理特區高度自治範圍內的事務。因此，在「管治權」前加上「全面」二字，只是為了表明中央對特區的管治權是原始的、全面的權力，而特區的高度自治權來源於中央的授權；但這並不意味著中央要「全面接管」特區，要收回已授予特區的高度自治權而對特區的所有事務都進行直接管理。特區所享有的高度自治權同樣受到憲法和基本法的保障，中央也必須嚴格依照憲法和基本法的規定規範地行使對特區的全面管治權，而不能任意侵犯特區依法所享有的高度自治權。
　　三、中央全面管治權與特區高度自治權相輔相成，共同作用於「一國兩制」實踐過程中
　　第一，某些中央直接行使的權力與特區的高度自治權在本質上屬於同一性質或範疇的權力，無法截然分開。比如《澳門基本法》第13條第一款規定，中央人民政府負責管理與澳門特區有關的外交事務；第三款規定，中央人民政府授權澳門特區依照基本法自行處理有關的對外事務。在這裏，中央的外交權與特區的外事權在本質上屬於同一性質、同一範疇的權力，該權力本應由中央享有和行使，但中央基於特區的歷史和現實需要，又將其中的部分權力授予特區行使，由此就形成了中央與特區之間在處理對外事務上的權力分工。比如澳門特區在行使外事權時，在許多情況下需要獲得中央的批准、授權或協助。根據澳門基本法的規定，澳門特區在與外國就司法互助關係作出適當安排時，須獲得中央政府的協助或授權；澳門特區在同有關國家和地區談判和簽訂互免簽證協議時，須獲得中央政府的協助或授權；外國在澳門特區設立領事機構或其他官方、半官方機構，須經中央政府批准。
　　第二，在某些情況下，雖然存在中央與特區之間的權力分工，而且中央直接行使的權力和特區的高度自治權並不屬於同一性質或範疇的權力，但二者仍然緊密結合，共同作用於一個完整的制度或程序中。比如，根據《澳門基本法》第47條的規定，澳門特區「行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。」這就表明，特區行政長官的產生可以分為兩個環節：首先在特區當地通過選舉或協商產生行政長官人選，之後由中央人民政府對特區產生的行政長官人選進行任命。在此過程中，中央與特區分別行使對行政長官的實質任命權和對行政長官人選的產生權，中央的實質任命權與特區的人選產生權互相結合、交織在一起，共同作用於行政長官產生的完整程序中。
　　第三，特區高度自治權受到中央直接行使權力的制約或監督。既然特區的高度自治權來源於中央的授權，那麼作為授權者，中央自然有權對授予特區的權力進行監督。從另一個角度說，作為被授權者，特區享有並行使中央授予的權力是有條件的，其在行使高度自治權時不能破壞「一國」的原則，必須承擔維護國家的主權、安全和發展利益的責任和義務。因此，基本法規定了一系列中央對特區的高度自治權進行監督的權力，包括對特區的財政預算、決算進行備案監督的權力；接受行政長官述職和報告的權力；對特區立法機關制定的法律進行備案審查並決定發回的權力；對屬於「國家行為」的案件進行司法管轄並對「國家行為的事實問題」作出認定的權力；等等。這些權力的存在都體現了中央全面管治權對特區高度自治權的制約或監督。
江華（澳門大學法學院高級導師、全國港澳研究會會員）