澳門自古以來就是中國領土，16世紀中葉以後被葡萄牙逐步占領，直至1999年12月20日才回歸祖國，成爲特別行政區。2019年正是回歸20周年，特區在這期間的蛻變讓全球注目，其博彩旅遊業的蓬勃發展使經濟跳躍式增長，當中很大程度與國家在産業政策和區域合作上的支持息息相關，更少不了澳門特區政府的施政推動，以及業界的積極參與。
　　回顧近數十年，澳門作爲微型經濟體系，常受外部因素影響和先天條件所限，但也算是平穩發展。進入20世紀90年代，尤其是經歷過亞洲金融風暴後，經濟更顯低迷。博彩旅遊業一直是澳門的重要産業和比較優勢，回歸後，特區政府在中央政府的支持下開放博彩業，澳門從此進入了經濟高速增長階段。本地生産總值從1999年的490多億澳門元躍升至2017年的4000多億澳門元；同期旅客量由740多萬人次增至3200多萬人次。博彩收入由2005年（有獨立博彩收入紀錄開始）的470多億澳門元攀升至2017年的2600多億澳門元。根據世界旅遊業理事會（WTTC）的數據，2017年澳門的旅遊業對GDP直接貢獻的增長率，以及國際（包括中國）旅客消費排在世界第二位。2018年全球參評的72個城市當中，澳門旅遊業對GDP直接貢獻（143億美元或1144億澳門元）和占本地生産總值比重（29.3%）位居世界前20名。
　　澳門能在這20年間取得驕人經濟成就，主要原因包括：四百多年與不同民族交往留下有形和無形文化遺産成爲今天寶貴的旅遊資源；澳葡政府和後來的特區政府對文化遺産的重視和保護；以及回歸後獲得國家的全力支持，開創新時局，促使旅遊業蓬勃發展。在這個背景下，澳門的城市形象，無論是主動塑造的，還是客觀形成的，或是在不同時代有不同的側重點，都同樣以歷史悠久的中西文化交融平臺和獨特旅遊目的地爲重心。
　　一、澳門城市形象的變化
　　在研究澳門旅遊業發展過程中，可以從城市角色和形象的變化來劃分幾個重要的階段。
　　（一）中外貿易重鎮、東方梵蒂岡
　　葡萄牙人16世紀中葉來到尚爲漁村的澳門後，便開展與中國和遠東的貿易，建立了由里斯本經果阿至澳門、澳門至長崎、澳門至馬尼拉、澳門至巽他群島等兒條國際貿易航綫。漁村遂「開埠」成爲19世紀前中國主要的對外港口，也因此而顯赫一時，是結集中國政府官員、商人、葡萄牙人和他們從非洲和東南亞帶來的奴僕，以及傳教士及少數觀光旅客的商旅中心和宗教旅遊盛地。澳門曾經是天主教的東亞傳教中心，有「東方梵蒂岡」及「聖城」之稱。這些商務客、傳教士、公務來澳巡視的葡萄牙和中國政府官員等見證了澳門開埠初期的旅遊業發展。
　　（二）東方蒙地卡羅、香港鄰埠無名小城
　　第一次鴉片戰爭（1840—1842年）後，英國占領香港，利用其擁有深水港之優勢開拓對外貿易，加上清朝政府被外國列强迫使開放通商港口，澳門面對競爭，經濟日益轉差。澳門賭博之風早於明朝嘉靖年間葡萄牙人入居澳門後已出現。澳門失去中轉港地位後，葡萄牙管治者需尋找新的經濟動力。當時鴉片被外國商人大量運入澳門，以輸往內地，社會不良風氣如吸毒和賭博盛行。有見及此，1847年，時任澳督宣布賭博合法，向賭場征賭餉。之後，立例由民間競投博彩專營權。1937年，澳葡政府頒令，將所有博彩業專營權集中，進行統一承投。傅德蔭、高可寧組成的泰興投得專營權。到了1962年，專營權被霍英東、何鴻燊、葉漢、葉德利等組成的澳門旅遊娛樂有限公司投得，新公司大力開拓周邊旅遊相關業務，包括旅行社、酒店、餐飲、地産、建築、金融、大型公共建設等。娛樂公司還於1962年開設信德船務公司經營港澳間客輪服務，當時每趟航程三個半小時。隨後，信德引進美國波音929水翼船，縮短航行時間至一小時左右，大大拉動了香港的客源。澳門在這段期間以「東方蒙地卡羅」聞名。蒙地卡羅的所在地摩納哥，面積僅有2平方公里，人口不足4萬，同樣是以賭聞名天下。
　　雖被稱爲「東方蒙地卡羅」，却被視爲香港的後花園。直至回歸前，走遍世界各地，對澳門有認知的人都以「賭城」相稱，更多的人是不認識小城，需以香港爲坐標，才瞭解澳門是香港的鄰埠。好些澳門本地人以走出小城，在有「東方明珠」之美譽的香港發展事業爲奮鬥目標。20世紀70—80年代，澳門的主要經濟支柱爲出口加工業和輕工業，如制衣、炮竹、香燭、火柴、玩具、電子電器等。當時，澳門人口只有24萬左右，面積約16平方公里。1979年，國際訪澳旅客人數（不包括香港，但包括中華人民共和國）只有643809人。
　　1985年，當時的統計暨普查司開始記錄香港入境旅客數字，當年數量爲3,442,020；中國內地入境旅客只有6,290，而其他國家則爲733,630，總旅客數量僅400多萬而已。那時，香港是澳門最重要的旅客市場，直到1992年之前，港客占澳門旅客總數八成以上。2003年中央政府實施「港澳自由行」政策後，內地取代香港成爲澳門第一大客源市場。
　　（三）文化之城
　　澳門開埠四百多年間，來自葡萄牙、西班牙、荷蘭、英國、法國、意大利、美國、日本、瑞典、印度、馬來西亞、菲律賓、朝鮮甚至非洲地區等不同地方的人，以澳門爲家。他們不同的文化思想和風俗習慣體現在建築風格、宗教信仰、文化活動等方面，使澳門成爲中西文化交匯，异國風情濃厚的小城。澳葡政府以此文化優勢爲蕊礎，設法推動旅遊發展。1979年，因應當時的旅遊發展趨勢，澳葡政府將新聞旅遊處升格爲新聞旅遊司。及後於1981年，新聞旅遊司轄下新聞廳獲升格爲獨立機關，幷命名爲新聞署，而原新聞旅遊司則更名爲旅遊司。1988年，因應旅遊業持續增長，政府在旅遊司下設立旅遊發展輔助委員會，廣納業界代表作爲成員，向行政當局提供推動旅遊發展的意見和建議。可見從20世紀80年代開始，旅遊業就在澳門經濟發展中有著重要的地位。由於博彩專營公司已不遺餘力推廣博彩業，澳葡政府便專注宣傳澳門中西文化彙聚、宗教和諧的文化特色。於該年代成立的文化司署專職文化事務，而旅遊司則專責推廣澳門的旅遊産品。澳葡政府在「1995年的傳播、旅遊暨文化政策」中提出要保存澳門具有歷史意義的文化、人文和建築財富以建立和推廣澳門「文化之城」的形象，數百年來第一次在政府的旅遊文化政策中提出推廣澳門形象的重要性。
　　（四）亞洲拉斯維加斯
　　1999年12月21日，即澳門特別行政區成立翌日，時任特區行政長官何厚鏵宣布邀請具國際博彩營運經驗的顧問公司研究澳門的博彩業前景。2001年8月，澳門立法會通過開放博彩業的第16/2001號法律，即《娛樂場幸運博彩經營法律制度》，隨後展開招標競投的工作。2002年2月，澳門特區政府宣布競投結果，將娛樂場幸運博彩經營權批給原「澳門旅遊娛樂有限公司」新組成的「澳門博彩股份有限公司」、「銀河娛樂場股份有限公司」及「永利渡假村（澳門）股份有限公司」。其後，三個賭牌再拆分成六個，增添了「威尼斯人集團」、「美高梅金殿超濠股份有限公司」及「新濠博亞博彩（澳門）股份有限公司」。2004年5月，「威尼斯人」旗下首間娛樂場一一金沙娛樂場——揭幕，澳門被稱爲「亞洲拉斯維加斯」。截至2017年年底，澳門共有幸運博彩娛樂場40間，賭收2660多億澳門元，同年拉斯維加斯賭收是177億美元（即1416億澳門元），澳門逐漸擺脫拉斯維加斯的影子。
　　（五）世界文化遺産歷史名城
　　隨著以葡萄牙人爲主的外國人於16世紀中葉開始陸續定居澳門，各式各樣的住宅及公共建築（如炮臺、教堂、醫院）亦相繼修建，變成日後的珍貴歷史文化遺産。有研究指出，澳門的文化遺産保護意識始於1953年，當時澳門總督史柏泰成立了一個委員會展開文物普查。隨後的數任澳督也重視文物保護，透過設立工作組、委員會、立法、成立澳門文化學會等措施保護具歷史和藝術價值的文物。澳門第一個文物保護法令第34/76/M號法令於1976年頒布，將文物分爲受保護的建築物、建築群及地點三類。1989年及1994年，政府重組及調整前身爲澳門文化學會的澳門文化司署以鞏固澳門居民之文化特色，鼓勵、輔助及促進各社群文化交融之文藝活動。
　　回歸後，特區政府獲得中央政府支持向聯合國教科文組織_報澳門歷史城區成爲世界文化遺産。2005年，經世遺專家組的技術評估，申請獲得了通過，「澳門歷史城區」被列入世界遺産名錄，成爲中國第31處世界遺産。城區是一片以澳門舊城區爲核心的歷史街區，其間以相鄰的廣場和街道連接而成，包括22座建築及8個廣場前地。原來「天主聖名之城」的核心區而貌依然，大量的歷史建築分布在該區，成爲澳門珍貴的文化遺産。2013年，澳門特區政府頒布11/2013號文化遺産保護法律，加强對文化遺産的保護。
　　（六）世界旅遊休閒中心
　　國家「十二五」規劃綱要（2011—2015年）中，特別提出支持澳門建設世界旅遊休閒中心和中國與葡語國家商貿合作服務平臺，加快發展休閒旅遊、會展商務、中醫藥、教育服務、文化創意等産業以推動經濟適度多元化。「十三五」規劃綱要（2016—2020年）繼續支持澳門建設「一中心」和「一平臺」。澳門特區政府制定的五年發展規劃（2016—2020年）亦明確透過强化綜合旅遊娛樂項目發展，開拓國際性旅遊市場、客源和産品，以構建具有國際先進水平的宜居、宜業、宜行、宜遊、宜樂的城市。2015年，特區政府設立「建設世界旅遊休閒中心委員會」，就澳門建設世界旅遊休閒中心做出研究和頂層設計，由行政長官擔任主席，委員包括經濟財政、社會文化和運輸工務範疇的三位司長。澳門特區政府旅遊局於2017年發布澳門旅遊業發展總體規劃，提出8個關鍵目標，33個策略配合建設世界旅遊休閒中心。8個關鍵自標包括增强多元化的旅遊産品和體驗；提高服務質量和技能；塑造多日旅遊目的地形象，拓展高價值旅遊市場；優化城市發展模式；管理旅遊業承載能力；部署和應用創新科技；强化旅遊業協作；鞏固澳門在區域和國際旅遊領域的核心旅遊城市地位。
　　（七）中國與葡語國家商貿合作服務平臺
　　國家「十二五」和「十三五」規劃綱要同時提出支持澳門打造爲中國與葡語國家商貿合作服務平臺，以利用好澳門與葡語系國家由來已久的關係，爲內地與葡語國家之間的人文交流、貿易投資、産業及區域合作等活動提供專業服務，達到共同發展的目的。爲此，特區政府設立「中國與葡語國家商貿合作服務平臺發展委員會」，由行政長官和經濟財政司司長擔任正、副主席。要促進經貿交流合作，必須同時培養中葡雙語人才或具葡語能力的專業人才，澳門相關院校和部門正努力推動雙語教育及培訓。
　　（八）美食之都
　　2017年10月31日，澳門特區旅遊局向聯合國教科文組織創意城市網絡提出的申請獲得通過，澳門獲評定爲聯合國教科文組織創意城市網絡美食範疇的新成員，成爲中國第三個獲評定爲「創意城市美食之都」的城市。澳門特區的四年建設「美食之都」工作計劃涵蓋六大類別的工作:管理及監督機制、加强推廣和認知、教育和傳承、交流和合作、支持本地餐飲業發展，以及跨領域創意合作。根據統計暨普查局資料，2017年，來澳門的旅客人均消費的20.9%用於餐飲。
　　二、旅遊業對社會發展的貢獻
　　從古至今，澳門作爲中西文化交流的窗口和橋梁，沉澱出獨特的文化底蘊和形成包融的社會風氣。這樣的格局爲發展旅遊業提供了有利條件，同時亦讓澳門能繼續發揮促進文化交流的作用。回顧過去20年，澳門旅客量增幅超過4倍。世界級酒店、度假村建築群、豐富多彩的博彩娛樂活動、雅俗共賞的文化藝術項目、國際級的體育盛事等都是澳門的重要旅遊元素和特色。旅客量的增加確實帶動了經濟發展，拉動就業。國際貨幣基金組織發表全球經濟展望預測，2020年澳門將超越中東石油國家卡塔爾，成爲全球最富有的地區。
　　因此，縱使澳門實行低稅制，市民却可享受衆多福利，民生得到很大改善。特區政府於2007/2008學年起實行15年免費教育（包括幼、小、中學）；每年投入醫療、教育、社會福利和保障的開支持續增長；各式獎助學金讓幾乎每個澳門中學畢業生都有升讀大學的機會，2017/2018學年完成高中教育第三年課程的畢業生的大學升學率爲89%，如只包括完成正規教育的高中畢業生，大學升學率則爲92.9%，在外升學的本地學生占總人數約一半；長者享有與最低維生指數相約的養老金；特定民衆可享免費醫療，澳門人平均壽命爲83.4歲，位居世界前列。
　　三、目前的挑戰
　　在旅遊業高速發展之際，社會亦暗藏隱憂，經濟結構單一，人才不足，民生的住行方面仍有待改善。
　　（一）經濟結構單一
　　開放賭權的目的是改善民生，提升生活質素，以及帶動經濟適度多元發展。20年過去，民生相對有所改善，但似乎離經濟適度多元的目標還頗遠，澳門的可持續發展策略和前路值得深思。根據澳門統計暨普查局公布的《2017年澳門經濟適度多元發展統計指標體系分析報告》，博彩收益依然占澳門生産總值和政府庫房收入的主導位置。參考以當年生産者價格計算的行業增加值在澳門産業結構的比例，博彩業的比重明顯高於其他行業，2013—2017年分別爲63.1%、58.5%、48%、46.7%及49.1％，期間經歷了2014—2015年的調整，於2016年回穩。隨博彩業之後是不動産業務（2017年爲10.58°/。）、建築業（3.75%）、批發及零售業（5.63%）、金融業（銀行業、保險及退休基金，6.5%）、租賃及向企業提供服務（4.43%）和酒店業（4.29%）。2017年，6家博企的總收入爲2850億澳門元，來自博彩業務的收入占93.2%；非博彩業務只占6.8%。儘管澳門的博彩業具備規模，有一定的競爭力，但鄰近地區如日本、菲律賓、韓國、泰國、柬埔寨、越南等先後表示對發展或進一步擴展博彩業甚感興趣，始終對澳門造成或多或少的威脅。
　　在旅客市場結構方面，1985—2002年高度依賴香港市場，2003年及以後高度依賴內地市場。2018年10月港珠澳大橋開通，在新橋效應下，訪澳內地旅客量和總旅客量都創歷史新高，分別爲25,260,556人次和35,803,663人次，內地旅客占總量比例更高至70.6%。
　　面對産業單一、旅客市場單一，澳門的經濟波動風險較高，容易受全球尤其是內地經濟變化影響。
　　（二）人才短缺
　　人力資源是任何經濟體系賴以承傳創新的重要生産要素，很大程度决定國家或地區的競爭力。雖然近年來，澳門適齡人口的教育機會不缺——以高等教育爲例，2006/2007學年的高等教育（18〜22歲）就學率爲35.9°/。，到了2016/2017年已上升至81.3%。2016年，澳門本地居民就業人口爲27.69萬，具高教程度比例占34.31%，與發展中國家和地區25〜64歲人口的平均高等教育學歷比例36.7%相若。但是澳門人口少，在這片30多平方公里的土地上，2017年人口總數爲653100人，外地雇員達179456人，占27.5%。就業出路狹窄，2017年，24.3%的就業人口是從事文娛博彩及其他服務業、14.4%從事酒店及飲食業、9.2%從事零售業，加起來近五成就業人口是從事與旅遊服務相關的行業。澳門缺乏工業，科技行業亦不發達，有相當一部分在外地完成高等教育的本地學生選擇留在他鄉發展。澳門輸入人才的政策亦相對保守，整體人才在量和質方面都有待提升。
　　（三）空間制約
　　澳門面積小，人口密度大，2016年澳門人口密度爲每平方公里21,400人，是世界之冠。加上過去十多年的經濟高速增長，使置業成本偏離普遍市民可負擔水平，經濟房屋的供應亦未能滿足社會需求。旅客量的持續攀升也帶來民生的一些困擾，如物價高漲、資源競爭、城市擠擁等。這些因素使居民住行受影響，部分居民對旅遊發展産生負面情緒。澳門的基礎設施、運輸系統、口岸通關等備受考驗，旅遊承載能力及對抗天然灾害能力近年來成爲政府和社會非常關注的議題。
　　四、未來機遇
　　環顧區域和澳門的經濟社會發展，澳門在中長期存在-些發展機遇，借此可將澳門城市形象進行調整，甚至重塑，實現由賭城邁向世界旅遊休閒中心的目標。
　　（一）賭牌到期
　　澳門特區政府發出的六個博彩牌照將於2020—2022年陸續到期，這是博彩業變革的重要時機。過去十多年博彩業的蓬勃發展帶來了非常强勁的經濟動力，未來會否聚焦於民生福祉還要看政府的取態和策略部署。至今尚不清楚會否調整牌照數目、制定額外投標要求或引入新投資者等。目前，澳門博彩稅率爲35%、每年博彩企業撥出不超過其博彩經營毛收入2%之款項予一個以促進、發展或研究文化、社會、經濟、教育、科學、學術及慈善活動爲宗旨之公共蕊金會和每年撥出不超過其博彩經營毛收入3%之款項，用以發展城市建設、推廣旅遊及提供社會保障。觀乎鄰近地區博彩業的競爭越趨激烈，未來澳門可以探索對某部分博彩稅率采取可加可减的調節方式，鼓勵企業提高非博彩的投資比例，以及擔負更高的社會責任。博企實力雄厚，國際網絡廣泛，若以適當政策推動，定能引進更多受歡迎的休閒娛樂項目落戶澳門，提升澳門作爲旅遊休閒目的地的吸引力。
　　（二）橫琴協同發展
　　澳門在發展中碰到的最大障礙之一是空間不足。作爲旅遊城市，在旅客量不斷上升的情况下，擠迫有餘，休閒不足。除此之外，澳門還缺乏家庭、休閒和大衆娛樂的旅遊元素。中央政府利用毗鄰澳門，位於珠海的橫琴探索粵港澳合作新模式。橫琴擁有106平方公里的土地，可開發的有28平方公里。2009年，國務院批淮實施的《橫琴總體發展規劃》將橫琴島納入珠海經濟特區範圍，重點發展商務服務、休閒旅遊、科教研發和高新技術産業，以配合澳門的世界旅遊休閒中心定位，更好地支撑澳門發展。目前，橫琴已有主題公園和文化休閒項目落成，近期更有其他大型旅遊項目開幕。除此之外，兩地之間已在探討在社會民生層面開展合作。如兩地能更好地協同發展，進一步簡化居民和旅客出入琴澳的手續，澳門應可向橫琴借力，補足欠缺的社會資源和豐富旅遊休閒元素。
　　（三）文化創意産業萌芽
　　特區政府近年來大力發展文化創意産業作爲推動經濟適度多元化的手段之一。澳門文化局於2010年公布文化創意産業發展藍圖及短、中、長期目標，定下八大發展方向，包括設計、出版、電影、服裝、音樂、動漫等。同年在文化局下設文化創意産業促進廳，協助制定和執行政策；以及成立文化産業委員會，廣泛聽取文創界的意見和建議，制定産業長遠發展策略。2013年年底，政府成立文化産業基金爲新興産業的發展提供財政支持。同年，文化局還推出了「文化創意産業系列補助計劃」，覆蓋多個文創領域，包括原創音樂、時裝設計、電影製作等，以扶持及孵化具潜力的文創産品，宣傳推廣本地文創品牌。在文化藝術管理人才培養方面，文化局與院校合作開辦藝術行政領域的培訓課程，幷推出文化藝術學習資助計劃，資助本地學生在外修讀文化藝術範疇的高等教育課程。承接澳門獲得美食之都稱譽，文化産業委員會提出結合創意與美食，協助特色食店發掘美食的文化元素，提升競爭力。
　　（四）借力粵港澳大灣區開拓旅遊版圖
　　2019年2月公布的《粵港澳大灣區規劃發展綱要》確定廣東、深圳、香港和澳門作爲大灣區的發展引擎。澳門要發展成爲世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平臺，以及以中華文化爲主流，多元文化共存的文化交流基地。在中央政府的支持下，澳門將可借力大灣區兄弟城市的土地、人力、社會等資源，突破發展瓶頸。近年來，澳門與內地的基建連接日益完善，開通了的港珠澳大橋、建設中的粵澳新通道、未來澳門氹仔段輕軌連接廣珠城軌的規劃等將使城際交通更暢通，實現大灣區一小時生活圈和促進連城旅遊。現今，澳門擁有85平方公里海域管理權，已初步開發海上觀光綫路，未來可探討與珠海聯合發掘更多海上遊産品，如共同開拓珠澳之間的海島遊。澳門國際機場持續拓展新航綫，未來之機場擴建將增加接待能力，帶動國際市場進入大灣區，同時亦可通過港珠澳大橋連接香港國際機場，吸引更多國際旅客到訪澳門。大灣區內的海陸空對接將有助開辟新的區域旅遊版圖和路綫。
　　（五）建設旅遊教育培訓基地
　　2017年7月1日，在國家主席習近平見證下，國家發展和改革委員會與粵港澳三地政府共同簽署《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》。協議中提及深化旅遊合作及支持澳門發展成爲粵港澳大灣區的旅遊教育培訓基地。多年來，澳門高等院校開設衆多旅遊範疇的高等教育課程及專業培訓，凝聚了優秀的師資和研究力量，現在已是亞洲較爲領先的。澳門擁有世界級的高端酒店、度假村和娛樂設施，可提供先進的學習和實習培訓環境，還聚集了全球經驗豐富的旅遊服務業管理人才。三個政府部門暨十所高等院校已組成「促進澳門建設粵港澳大灣區旅遊教育培訓基地聯盟」。目標是推進大灣區旅遊協同發展；增加學生升學的流動性；提升青少年對大灣區整體發展的認識；提升大灣區旅遊業人力資源質素；以及建設溝通機制，搭建世界交流平臺。基地的建設有助於更好地培育行業專才，提升服務質素，在促進澳門建設世界旅遊休閒中心的同時，亦增加大灣區整體旅遊競爭力，打造世界級旅遊目的地。
　　結語
　　澳門在旅遊業發展的幾個重要階段中，以文化和旅遊爲重心，展示出不同時期的城市形象，散發著獨特的魅力。最新的「世界旅遊休閒中心」形象，縱使還在建設中，可謂是要把澳門的文化特質和旅遊特色提煉成綜合城市素質，建設宜居宜遊的好地方。
　　近20年是澳門旅遊業的興盛時期，國家亦在快速發展的軌迹中。粵港澳大灣區作爲國家發展的重要引擎、澳門作爲大灣區動力核心之組成部分，可謂機遇處處，考驗重重。居安思危，在經濟結構單一、民生大小挑戰日益浮現的情况下，澳門特區政府和社會各界應共同總結過去20年的發展歷程，檢討不足，思考前途。未來，需集思廣益解决或響應一系列重要的經濟和民生議題；如何乘區域發展之勢與大灣區兄弟城市互補不足，發揮好澳門旅遊業的優勢？如何利用科技推動智慧城市和旅遊管理？如何開拓新的産業，更快地實現經濟多元發展？如何制定適時的人才培育和引進政策，增强城市競爭力？如何分享經濟發展的成果，提高居民生活質素？在國家的支持和自身的努力下，澳門下一個20年將繼續奮力以「一中心、一平臺」和「一基地」的角色，促進粵港澳大灣區乃至國家的整體發展。