《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》日前在廣東省人大官網全文公佈。這是繼橫琴深合區揭牌後，廣東方面為此制訂出臺的地方性法規，將為深合區管理運行和發展提供更為系統全面、更加明確細緻的法制基礎，為促進澳門經濟適度多元發展主題主線和琴澳一體化發展目標提供更有力支撐。《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》）提出要「健全粵澳共商共建共管共用的新體制」。特別是成立「雙主任制」的合作區管理機制被社會看作是橫琴粵澳深度合作區的創新點與突破點之一。那麼現在橫琴深合區的政治和行政體制，在中國政治和行政體制下是怎樣的狀況？未來將如何發展？

中國的行政級別體系
　　要瞭解橫琴行政級別的變化，就需要先瞭解中國的行政級別體系。
　　中國官場的行政級別非常複雜，有時甚至沒有明確的規定。不僅普通人難以明白，即便專門研究中國問題的專業學者，也往往需要花費很多時間才能搞明白。對於澳門社會來說，一般市民大多不太明白，連政府公務員也一知半解，甚至經常回內地參政議政的人大代表、政協委員也不一定能搞清楚。
　　通常情況下，中國官員的行政級別是由所在機構的行政級別決定的，這是識別官員級別的第一法則。與大多數國家的組織結構不同，中國的行政區劃有五個行政層級中央（國家）、省（自治區、直轄市）、市（地區、自治州、盟）、縣（區、旗、縣級市）、鄉（鎮、街道）。因此，按照上面五個行政層級政府官員分為五種主要層級，每個主要層級又可以分出正副兩個級別，這十個級別就構成了我們識別官員身份的基準體系。具體如下。
　　1、國家級正職，簡稱「正國級」，包括中國共產黨和國家的最高領導。正國級職位包括：中共中央總書記，中央政治局常委，國家主席，全國人大常委會委員長，國務院總理，全國政協主席，中央軍委主席。
　　2、國家級副職，簡稱「副國級」，包括黨和國家最高領導機構的成員（正國級除外），正國級職務的副職等。它們包括：中共中央政治局委員、候補委員，中央書記處書記，全國人大常委會副委員長，國務院副總理和國務委員，全國政協副主席，最高人民法院院長，最高人民檢察院檢察長。中央紀委、中央政法委的書記則因情況而定。按照職位「就高不就低」的原則——這是識別官員級別的第二法則，如果這兩個書記是政治局常委，那麼他們就是正國級;如果是政治局委員，就是副國級。
　　3、省部級正職，也稱「正部長級」，包括中央部委、省級黨委和政府的正職領導（「一把手」）。它們包括：中共中央下屬機構（如政研室、黨史研究室、文獻研究室）的正職領導，國務院組成部門（部、委、辦、總局、審計署、人民銀行、海關總署等）的正職領導，全國人大和全國政協的辦事機構和專門委員會的正職領導，各省四套班子（黨委、人大、政府、政協）的正職領導。仍按就高不就低的原則。
　　4、省部級副職，包括省部級正職的副職，還有各省的黨委常委。
　　5、廳局級（或地廳級）正職，包括中央部委下屬司局和省直機關（廳、局、部）的正職領導，各地級市（地區、直轄市所屬區）四套班子的正職領導。
　　6、廳局級副職，包括廳局級正職的副職和市委常委。
　　7、縣處級正職，包括中央部委司局和省直機關的正職領導，各地級市下屬委、辦、局的正職領導，直轄市的街道（或鄉鎮）黨政領導正職，以及各縣四套班子的正職領導。
　　8、縣處級副職，包括縣處級正職的副職和縣委常委。
　　9、鄉科級正職，包括各地級市下屬機構的科室正職領導，各縣下屬委、辦、局的正職領導，鄉鎮黨委書記、鄉鎮長和人大主席，街道工委書記和辦事處主任。
　　10、鄉科級副職：包括鄉鎮級正職的副職，鄉鎮黨委委員和街道工委委員。
　　雖然大部分官員的行政級別可以通過基準體系來識別，但是還有很多官員的身份不能套用上面的級別，因為他們所屬單位不是五級行政體系中的任何一級，而是介於兩級之間，即所屬單位是副部（省）級、副廳級、副縣級，因此這些單位的正職領導比所在行政區劃的級別高半級。
　　澳門官員沒有列入中國的行政級別體系。澳門在中國行政區劃上屬於省（自治區、直轄市）級地方政府，但澳門行政長官在內地的行政級別待遇上要高半級，即可看作國家級副職。

橫琴行政級別變化歷程
　　按照馬克思和恩格斯創立的理論：經濟基礎決定上層建築，上層建築反作用於經濟基礎。橫琴幾十年來政治經濟發展的過程，正是體現了這個理論。
　　1992年前，橫琴只是中國行政區劃的鄉（鎮、街道）級。1992年，橫琴島被廣東定為擴大開放四個重點開發區之一，行政級別應該有所提升。
　　2009年6月24日，國務院常務會議通過《橫琴總體發展規劃》，決定將橫琴島納入珠海經濟特區範圍。2009年8月14日，國務院正式批復了《橫琴總體發展規劃》，將橫琴島納入珠海經濟特區範圍，實行更加開放的產業和資訊化政策，立足促進粵港澳三地的緊密合作發展，促進港澳繁榮穩定。2009年12月16日，繼天津濱海新區和上海浦東新區之後，中國第三個國家級新區在珠海市橫琴掛牌成立。
　　2009年11月25日，經中央機構編制委員會辦公室同意，廣東省機構編制委員會辦公室已於批復同意設立珠海市橫琴新區管理委員會，該機構為廣東省人民政府派出機構並委託珠海市人民政府管理，規格為副廳級。
　　2015年，根據《廣東省機構編制委員會辦公室關於珠海市橫琴新區管理委員會加掛中國（廣東）自由貿易試驗區珠海橫琴新區片區管理委員會牌子的函》（粵機編辦發〔2015〕42號）及珠海市委七屆第90次常委會議精神，設立中國（廣東）自由貿易試驗區珠海橫琴新區片區管理委員會，在珠海市橫琴新區管理委員會加掛牌子。將原橫琴新區管理委員會11個工作機構，調整優化為橫琴新區管理委員會（中國〈廣東〉自由貿易試驗區珠海橫琴新區片區管理委員會）12個工作機構，正處級。橫琴新區管理委員會（中國〈廣東〉自由貿易試驗區珠海橫琴新區片區管理委員會）行政編制97名，行政執法專項編制43名，其中，書記1名、副書記2名（其中1名兼任主任）、紀委書記1名；主任1名、副主任4名；工作機構領導職數36名（處級正職12名，處級副職24名）。後勤服務人員數20名。
　　中共中央、國務院2021年9月5日印發《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》。2021年9月17日，橫琴粵澳深度合作區管理機構正式揭牌。同日，橫琴粵澳深度合作區執行委員會發佈公告，依法承接原珠海橫琴新區管理委員會的有關權利和義務。
　　由粵澳雙方聯合組建的合作區管理委員會實行「雙主任制」，由廣東省省長和澳門特別行政區行政長官共同擔任，澳門特別行政區委派一名常務副主任，粵澳雙方協商確定其他副主任。其組成成員來自廣東省、澳門特區有關部門、珠海市政府等。合作區執行委員會主要負責人由澳門特別行政區政府委派，廣東省和珠海市派人參加。「雙主任制」領導架構容納了粵、澳雙方的行政首長，屬於國內開發區建設中的首創。合作區機構的人員則來自粵、澳及珠海三方。

深合區現時行政體制及發展
　　從參與橫琴粵澳深度合作區管理體制的主體來看，從過往由珠海主導變為由澳、粵雙方共同參與。其中，與過去最大的不同是澳門角色的變化，從過去間接參與到直接參與，被動參與到主動參與。按照《總體方案》的規定，合作區管理委員會由粵澳雙方聯合組建，接受粵港澳大灣區建設領導小組的領導。成員單位包括廣東省和澳門特別行政區有關部門、珠海市政府等。合作區管理委員會下設執行委員會，執行委員會主要負責人由澳門特別行政區政府委派，廣東省和珠海市派人參加。合作區上升為廣東省管理，成立廣東省委和省政府派出機構。可見，橫琴深度合作區的管理體制是由多元主體共同參與的，既有作為直接領導機構的粵港澳大灣區建設領導小組，又有澳門特區政府、廣東省委省政府、珠海市政府及有關部門的參與，合作區的利益相關方都被納入到管理體制之中。
　　橫琴粵澳深度合作區建設，是在「一國兩制」架構下由粵澳雙方合作共同開發，屬於「一國」之下的跨境區域合作。為此，政府間互動和合作的規則設計就需要更多的制度創新，「條例」的制訂正是制度創新所需。廣東省人大法工委強調，「條例」制訂主要體現三大特點，一是緊扣《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》設定的目標任務，凸顯合作區服務澳門的初心使命；二是針對合作區掛牌運行一年多來遇到的突出問題，重點明確管理執行機構的智慧定位，理順廣東省、珠海市有關單位的權責關係，優化澳資企業的營商環境，完善澳門居民就業生活的制度保障；三是建立放權賦能長效機制，最大限度賦予合作區改革發展自主權。
　　橫琴深度合作區現時的管理體制，已是對中國行政體制進行了創新，但未脫離中國行政體制的基準體系，合作區行政體制已部分獨立于珠海市，上升為廣東省管理，但行政級別未確定，可看作決策機構已升為省級、執行機構為副省級，但部分體制仍是珠海經濟特區體制內。這也是為何《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》是由廣東省人大來審議通過的原因。
　　至於合作區執行機構下設的工作機構行政級別如何？暫時未見明確的規範。橫琴深度合作區執委會下設的9個工作機構，與中國其他地方政府職能部門相比，也進行了大幅度的改革和創新。這9個工作機構分別是：行政事務局、法律事務局、經濟發展局、金融發展局、商事服務局、財政局、統計局、城市規劃和建設局、民生事務局。
　　這些職能部門的設置，主要是以履行合作區的國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、項目建設、民生管理等職能為主。而合作區的其他屬地管理工作，包括黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等，由廣東省委和省政府派出機構負責。通過行政管轄權的讓渡，由參與合作的廣東及珠海地方政府及其部門將原有的一種或幾種權力交由合作區管理機構行使，從而形成合作區的綜合管轄權。
　　可見，新機制被賦予了多重混合使命，不僅要促進澳珠發展，而且要為粵港澳大灣區發展、為促進國家的改革開放、探索與豐富「一國兩制」新實踐作出貢獻。通過粵澳雙方共同組成管理體制，有利於在合作區引入澳門現有制度的優勢與廣泛的海外聯繫，可以將澳門的「自由港」，貨幣、貨物、資訊等要素、自由流動等經濟制度與便利營商的低稅制，以及民、商事法律制度延伸至橫琴，同時通過粵澳司法交流協作，建立健全國際商事審判、仲裁、調解等多元化商事糾紛解決機制，為合作區提供高效便捷的司法服務和保障，使橫琴成為探索「兩制疊加」與制度創新的實驗區。

（陳觀生／文）