3月10日上午，北京人民大會堂，2900多名全國人大代表投票表決後，十四屆全國人大一次會議正式通過了關於國務院機構改革方案的決定。
　　在3月7日召開的十四屆全國人大一次會議舉行的第二次全體會議上，受國務院委託，時任國務委員兼國務院秘書長肖捷作《關於國務院機構改革方案的說明》（以下簡稱《說明》），指出國務院機構改革作為黨和國家機構改革的一項重要任務，重點是加強科學技術、金融監管、資料管理、鄉村振興、智慧財產權、老齡工作等重點領域的機構職責優化和調整，轉變政府職能，加快建設法治政府。
　　中國行政管理學會研究員沈榮華曾參與2008年大部制改革方案的設計和2013年國務院機構改革的相關調研，他對《中國新聞週刊》分析，這次國務院機構改革是改革開放以來的第九輪改革，和以往幾次相比，這次改革有三個特點：一是優化職責；二是問題導向；三是統籌推進。
　　他進一步指出，國務院機構改革是黨和國家機構改革的組成部分，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的一次集中行動，將國務院機構改革方案和二十屆二中全會公報結合來看，本輪黨和國家機構改革的指向性很清晰。
　　公報指出，「要堅持問題導向，統籌黨中央機構、全國人大機構、國務院機構、全國政協機構，統籌中央和地方，深化重點領域機構改革，推動黨對社會主義現代化建設的領導在機構設置上更加科學、在職能配置上更加優化、在體制機制上更加完善、在運行管理上更加高效。」

不是「大拆大合」，而是優化重組
　　新一輪國務院機構調整後，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門仍為26個，在部門的數量上沒有增加，也沒有減少。在沈榮華看來，新一輪國務院機構改革的著眼點不是機構的「大拆大合」，而是在機構職責的優化調整上下功夫，努力解決政出多門、部門間職責交叉重複等問題。
　　「2018年那次機構改革的力度非常大，是一次系統性、整體性的重構，國務院正、副部級機構分別減少8個和7個，新成立了自然資源部、生態環境部、國家衛生健康委員會、應急管理部等一系列新機構。這樣調整之後，政府機構的『四梁八柱』和總體框架實際上已經基本確立了，所以這次改革就是在此基礎上繼續堅持穩中求進，進一步對機構的職責進行優化重組。」他解釋。
　　中央黨校（國家行政學院）教授汪玉凱也對《中國新聞週刊》說，這一輪機構改革「屬於適度調整」，主要是把一些部門間交叉的職能進行了優化組合，合併同類項，這也是國家針對當前政府治理、管理方面存在的一些突出問題和形勢變化所做出的應對。
　　在具體的優化方面，這次改革的重中之重就是科技部的職能調整。
　　根據《說明》，加強黨中央對科技工作的集中統一領導，組建中央科技委員會，中央科技委員會辦事機構職責由重組後的科技部整體承擔。重組後，科技部要強化戰略規劃、體制改革、資源統籌、綜合協調、政策法規、督促檢查等宏觀管理職責，推動健全新型舉國體制、優化科技創新全鏈條管理、促進科技成果轉化、促進科技和經濟社會發展相結合。
　　清華大學公共管理學院國情研究院副院長鄢一龍對《中國新聞週刊》分析，這次機構改革是在國家提出新的未來戰略需求之後，國務院所作的相應調整。黨的二十大報告指出，教育、科技、人才是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐。這是黨中央首次將這三者作為現代化的三大支柱，並且創新也在二十大報告中被提升到了一個更高的位置。正是在這個前提下，中央科技委員會成立，實質上形成了一種「大科技」的架構，這是一次重要的戰略升級，也是強化完善黨的全面領導的體現。
　　值得注意的是，重組後的科技部進行「瘦身」，不再參與具體科研專案評審和管理。科技部的一些具體管理職責也被劃轉到對應部委，比如，農業科技相關職責被劃入農業農村部；高新技術發展及產業化規劃和政策等職責劃入工業和資訊化部。此外，科技部也不再保留.國家外國專家局牌子，把負責引進國外智力工作職責劃入人力資源和社會保障部。「這就是為了讓科技部集中力量去發展它的主業，因此把很多非核心職能劃轉出去。」汪玉凱說。
　　除了科技部的職能調整以外，本輪改革中，還有_些重要優化，比如為了積極應對人口之變，把國家衛生健康委員會的組織擬訂並協調落實應對人口老齡化政策措施、承擔全國老齡工作委員會的具體工作等職責劃入民政部。全國老齡工作委員會辦公室改設在民政部，強化其綜合協調、督促指導、組織推進老齡事業發展職責。中國老齡協會改由民政部代管。
　　中國出現人口負增長之後，伴隨而來的一個更緊迫問題，就是老齡化的加劇。一直以來，我國養老事業的管理涉及民政、衛健、醫保等多個部門，比如，民政部門主要負責部分失能、半失能老人的兜底保障，老人最需要的醫療需求則長期由衛健部門承擔，醫保部門負責推出長期照護險，三部門對於老年人的健康評估有不同標準和體系，在提供相關服務上也存在重合。
　　地方層面，在養老領域打通多部門的嘗試已經在進行。此次從國家層面將衛健系統制定老齡化政策的職能劃轉入民政部，沈榮華分析說，「這種調整相當於部分解決了老齡化社會問題的多頭管理，把養老這個綜合性領域相關職能劃入民政部，由它來統一管理，在機制上會更順一些。」
　　另外，於2021年設立的國家鄉村振興局也不再單設，相關職責劃入農業農村部。根據《說明》，劃轉過去的職能包括：牽頭開展防止返貧監測和幫扶，組織擬訂鄉村振興重點幫扶縣和重點地區幫扶政策等。沈榮華說，這一調整和中國脫貧攻堅任務已經基本完成有關，國家鄉村振興局的設立是為了防止返貧，是個副部級單位，進入新的發展階段後，相關職能劃入農業農村部進行統籌管理也順理成章，「這就類似以前的三峽辦、南水北調辦，當完成自己的歷史使命後就被撤並。不過，不單設鄉村振興局不意味著鄉村振興的工作就不進行了，而是由農業農村部來綜合管理」。
　　沈榮華多年來一直在研究行政體制機構改革，他介紹，改革開放以來的歷次國務院機構改革經歷了幾個不同階段，先是從1982年〜2003年，改革方向是從計劃經濟時代的機構設置思路調整為順應社會主義市場經濟的發展需要，進行了幾次機構的精簡、合併。從2008年開始，國家開始探索大部制改革，合併、組建大部門，將原來分散在多個部門的相近職能有機整合，機構改革進入了第二個階段。從十九屆三中全會到四中、五中全會，這三次全會上都提到了要建立職責明確，依法行政的政府治理體系。
　　「所以改革的邏輯已經很明確了，這次改革就是在延續以往改革的思路，在構建職責明確、運行高效的治理體系上繼續邁出堅實的步伐。」他說。

科技部「瘦身」之後
　　在所有機構調整中，重新組建科學技術部被列為改革工作的首位。科技部「瘦身」，對未來中國的長期科技戰略規劃、科技專案申報和經費分配會產生怎樣的影響？
　　長期研究中國科研經費政策的大連理工大學經濟管理學院教授孫玉濤對《中國新聞週刊》指出，科技部劃轉出去的主要是一些「任務導向型」的職能，比如農業科技工作歸農業農村部等。科技部管理的這些「任務導向型」專案經費也會隨之大幅度減少，這種調整的好處有兩點：一方面，這些部門肯定更瞭解本部門相關的科技項目，更具專業性；另一方面，由這些與行業更加貼近的部門管理後，也進一步強化了科技與應用、行業的結合，讓相關科技政策與實際行業需求之間的脫節減弱。
　　不過，有專家擔憂，具體行業的科研專案經費由對應部委分配後，每個部委都有各自系統內的科研單位，比如農業部就有農科院，這就回到了一個老問題上：在「既當裁判，又當運動員」的情況下，如何確保科研經費的分配公平、公正？
　　孫玉濤建議，科技部未來必須更有效地履行監管職能，並且從整個科研管理生態上去保證專案競爭的公平性，「比如對部委所屬科研機構可以設計一些約束性條款，或提供一定的非競爭性經費，讓他們可以長期穩定地進行任務導向型的研究，而部分競爭性經費則讓更多機構參與競爭。最終，公平的實現還是要靠體制機制保障」。
　　實際上，從2014年起，中國科技管理體制改革的思路就向著「將政府從專案具體管理和資金的具體分配中解脫出來，重點專項管宏觀、管規劃、管政策、管佈局和管監督」。當時，科技專案存在「九龍治水」「天女散花」的問題，據媒體統計，有40餘個部門和單位管理著100餘個科技專案，這些部門包括中科院、發改委、科技部、中石油、衛計委、農業部、教育部、環保部、建設部等。
　　為了解決政出多門的問題，2015年1月，科技部、財政部聯合發佈《關於深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》，明確提出政府各部門不再直接管理具體項目，而把名目繁多的各類科技專案整合為五類計畫：國家自然科學基金、國家科技重大專項；國家重點研發計畫、技術創新引導專項（基金）、基地與人才專項。所目都納入統一的國家科技管理平臺進行管理。對科技部而言，這是一次重大的整合。
　　當時提出的口號是「政府往後退一步，往高站一層」，但多位專家分析，雖然發改、農業、環保等其他部門「往後退了一步」，科技部卻「往前進了一步」，因為所有整合來的專案被委託給專業機構進行具體管理，包括受理申請、評審、立項、結題驗收等，這些專業機構主要有自然科學基金會和科技部所屬事業單位，包括中國農村技術開發中心、中國生物技術發展中心、中國21世紀議程管理中心、科技部高技術研究發展中心、工業和資訊化部產業發展促進中心等七家單位。2018年機構改革後，負責基礎研究項目管理的國家自然科學基金委員會轉由科技部管理，這讓科技部進一步擴權。
　　本輪改革中，將科學技術部所屬的中國農村技術開發中心劃入農業農村部，中國生物技術發展中心劃入國家衛生健康委員會。不過，中國21世紀議程管理中心和科學科技部高技術研究發展中心被劃入國家自然科學基金委員會，而後者仍保留在科技部內。
　　前述科技政策專家推測，在2018年劃入科技部後，自然科學基金會仍保留著相對的獨立性，此次劃轉過去的兩個中心主要負責國家重點研發計畫項目，這種調整說明中央可能認為自然科學基金委員會管理專案的模式更科學和高效，此外，基金委近些年很強調學術規範，對學術不端行為的查處一直很嚴格。
　　「改革後，基金委負責的專案規模會大幅度提高。」孫玉濤說，現在，基礎研究和應用基礎研究、國家實驗室建設和國家科技重大專項建設等職能還留在科技部，這些都是「整個國家科技的底層」。因此，這次改革的邏輯很清晰，國家將科技部負責的專案分為兩部分，屬於各行業的專業專案回歸各部委，而通用性的底層科技還留在科技部，未來要把它們「做大做強」。
　　清華大學公共管理學院學術委員會主席、蘇世民書院院長薛瀾對《中國新聞週刊》總結，調整之後，科技部的職能更加集中，一方面能真正在宏觀管理層面發揮更大作用；另一方面基礎研究、基礎設施和重大項目仍歸科技部主管，尤其是一些需要集中國家資源力量解決的「卡脖子」技術難題，這也是未來科技部重點要去做的事情。
　　在此意義上，孫玉濤認為，科技部的「瘦身」並不意味著權力的弱化，而是在「瘦身」的同時也在「健體」。
　　在宏觀管理層面，《說明》提出，重組後的科技部要強化戰略規劃職能。此前在2014年改革後，形成了聯席會議制度，由科技部門牽頭，財政、發改等相關部門共同參加，在每個五年規劃的開局之年負責審議本階段的科技發展戰略規劃。但孫玉濤說，科技工作的統籌一直是個難題，由於涉及到的部門繁多，科技部作為協調機構，和國務院組成部門之間更多是合作關係，這也讓它在制定、落實宏觀戰略規劃時受到掣肘。「現實中，科技部往往很難把規劃落實下去。」前述科技政策專家說。
　　孫玉濤說，這次設立中央科技委員會，有一個實體辦公室落在科技部，相當於統籌層級的升級，科技部自身的統籌協調能力和話語權也都因此得到提升。自此，循著中國科技管理體制改革的脈絡，政府再度「往高站了一層」。

問題導向明確
　　多位專家指出，本輪機構改革的第二個特點是問題導向明確。
　　在重組科技部之外，這次改革力度最大的領域是金融監管領域。在中國銀行保險監督管理委員會基礎上組建國家金融監督管理總局，作為國務院直屬機構，統一負責除證券業之外的金融業監管。原本是國務院直屬事業單位的中國證券監督管理委員會調整為國務院直屬機構，中國人民銀行撤銷了大區分行及分行營業管理部等，改為設立省級分行，並且不再保留中國人民銀行縣（市）支行。汪玉凱認為，這輪改革中，銀保監會、證監會和中國人民銀行「三駕馬車」都動了，指向性很明確，是針對當前中國面臨的各種潛在金融風險，防範系統性金融風險出現。
　　自此，中國金融監管格局從「一行兩會」進入了「一行一局_會」。
　　國家當下面臨的另一個重大問題是數位化轉型。本輪機構改革中，專門在國務院層面成立了資料行政管理機構，即國家資料局。鄢一龍表示，國家資料局的成立是在經濟、社會正處於全方位數位化、智慧化轉型的背景下開展的。近年來，已經有貴州、北京、上海、廣州、深圳等地先行探索設立「大資料局」或「大資料管理中心」，但在中央層面仍缺乏統一的統籌管理單位，本輪改革則解決了全國一盤棋的問題。
　　根據改革方案，國家資料局現在的主要職能是資料資源整合共用和開發利用，統籌推進數位中國、數位經濟等。鄢一龍解釋，這說明，在中央層面設立資料局不僅是為了理順中央和地方之間的行政關係，更重要的是，可以實現不同地區資料資源聯通和共用。「比如『東數西算』這個重大工程，涉及到東西部之間多省的協同聯動，一個省級大資料局肯定協調不了，需要在中央層級去部署，這就是國家資料局要發揮的作用。」他說。
　　在鄢一龍看來，國家資料局的成立，為解決「資料孤島」這一頑疾提供了機遇。疫情期間，一個地區精准防疫的水準取決於當地對不同部門的資料整合能力。參與健康碼研發的阿里巴巴副總裁劉松在接受《中國新聞週刊》時說，為何浙江可以在幾天內就推出健康碼，因為早在2019年，浙江就已建成了全省統一的大資料平臺，省內橫跨二十幾個委辦、廳局的資料完全打通。
　　但更多地區面臨的現實是，與防疫相關的資料分散在衛健委、公安、人社等部門以及不同手機供應商手中。多位元地方大資料局負責人對《中國新聞週刊》透露，在2020年上半年，多地政府在獲取關鍵防疫資料上遭遇了很大挑戰，比如三大手機運營商早期不對地方政府提供移動軌強據，後來通過工信部的協調，才允許開放部分許可權。因此，疫情明顯暴露出一個問題：地方和中央之間的資料共用，還遠沒有打通。
　　沈榮華說，金融、科技、養老、智慧財產權、大資料，這些領域的機構調整都是針對當前改革發展面臨的關鍵性問題、矛盾以及風險挑戰，回應迫切需要解決的重大問題。正如二中全會公報所指出的，本輪黨和國家機構改革突出重點行業和領域，針對性比較強，力度比較大，涉及面比較廣，觸及的利益比較深，著力解決一些事關重大、社會關注的難點問題，對經濟社會發展將產生重要影響。

全方位統籌推進
　　沈榮華總結，本輪機構改革的第三個特點是全方位統籌推進，不僅聚焦於機構職責的調整變化，還從各個層面來推進國家治理體系和治理能力的現代化，涉及黨的領導、職能配置、體制機制編制、事業單位改革、中央地方關係、法治政府建設和數位賦能等內容，涉及面廣。
　　「比如統籌中央和地方關係方面，前幾次國務院機構改革基本都沒涉及這點，但這次金融監管領域的改革卻單列一條，改革地方金融監管體制，要求地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。同時強化金融管理中央事權，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制。這其實就是強化了垂直管理，因為金融監管是跨領域、跨地區和跨行業的，地方的監管能力和手段與中央層級的監管是不能比的。」沈榮華說。
　　但在中國法學會立法學研究會副會長、天津大學法學院講席教授、天津大學國家制度與國家治理研究院副院長熊文釗看來，本輪改革仍有部分環節可以進一步統籌推進。熊文釗早在2009年就撰文建議，應該成立一個金融監管委員會，將中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會和中國證券監督管理委員會「三會」的職能整合進來，形成一個「大部門體制金融監管機構」。
　　熊文釗發文的時點，學界正在討論對金融監管實行「大部門制」改革的必要性。他對《中國新聞週刊》指出，當時，金融行業分業監管，即一個機構管一個行業的問題已經暴露出來，中國金融業也出現了很多交叉混業經營的情況，比如銀行和其他金融機構交叉，各類複雜金融衍生產品以及金融工具的出現，交叉的部分往往就會成為監管盲區，不同監管部門各自為政，互相協調起來難度很大。當下，區塊鏈等新的金融形態愈發複雜和多元，傳統的分業監管模式已經很難應對混業經營所帶來的金融風險，因此應提倡「混業監管＋分業監管」的金融監管模式。
　　2018年，銀保監會合並就是向著這個方向改革，這一輪改革則更進了一步，新組建的國家金融監督管理總局又把中國人民銀行、中國證券監督管理委員會的部分監管職能也劃轉過來。「但證監會仍保留了，沒有被整合進來，而證券是金融的晴雨錶，這種模式可能會在未來構成一些新的挑戰。」熊文釗說。
　　一位不願具名的行政體制專家建議，機構改革本質上是管理體制的變化，涉及到的利益眾多，在中央層面應有一個更明確、長期的改革總體規劃，改革不需要一步到位，但可以穩紮穩打地分步驟推進，每一步都目標明確，以防出現反覆、搖擺的現象。

（霍思伊／文）