劉紹滿

　　近日有消息指海南自由貿易港將在2025年底前適時啟動全島封關運作，引起社會各界熱議，甚至有專家認為這是要把海南打造為「香港＋佛羅里達」。而橫琴深合區較早前亦盛傳亦會封關運作，但至今仍是只聽到雷聲而沒有見到下雨，相關的政策及措施，讓早批參與橫琴建設的投資者可謂是望千秋水，要解決橫琴深合區好政策落地難的問題，將是最大的問題。橫琴深合區的建設關乎澳門未來，政策拖得越久，則更不利於澳門的未來發展，在政策推行方面應有闖敢試、敢為人先的精神，牢記建設開發橫琴的初心，圍繞促進澳門經濟適度多元發展這條主線，加快構建粵澳共商共建共管共用體制機制，落實「封關運作」政策，打造琴澳一體化發展。
　　海南自由貿易港的政策方針值得橫琴深合區未來封關運作去仿效。據瞭解，海南將來「封關」不是「封島」，全島封關意味著海南自貿港與外界的聯通將更加順暢，是更高水準的開放。即海南全島成為一個「境內關外」區域，實行「一線放開、二線管住、島內自由」貨物進出口管理制度。「一線」指國境線，即從境外到自貿區（港）內。這意味著海南和全世界的聯通將更加順暢，島內將實行更加自由便利的貿易投資政策。「二線」指自貿區（港）的空間分割線，即自貿區（港）與境內其他區域之間的分割線。就是在海南自貿港和內地之間進行適度的管制，目的是為了保障國家貿易管制政策的統一和做好與內地稅制落差的銜接。管理的對象主要是貨物、商品、運輸工具，但與內地間人員往來不會發生變化。「一線放開」使國際上的商品、船隻、貨物等可以自由進出海南，但從海南再進入到境內其他區域，就要按照和境內其他區域一樣的海關管理制度進行管理。海南已全面啟動全島封關運作準備，主要包括64項工作任務、31項建設專案（口岸建設、海關查驗設備等）和27項壓力測試事項，目前正在緊鑼密鼓推進，確保今年具備封關硬體條件、明年完成封關各項準備、2025年底前全島封關運作。海南已全面啟動全島封關運作準備。海南島全國最高級別的自由貿易區，逐漸走向正軌，2024年就將實施。海南自由貿易區將全面走向正軌。將來的前途應該不輸於香港和新加坡。海南全面啟動全島封關工作準備。所謂全島封關，就是把海南島和內地整個隔離開來，給海南島最高級別，自由貿易區的待遇，其自由貿易的程度，相當於香港和澳門的地位。當然，不能夠期待在短時間內，海南島自由貿易區吸引的投資能夠超過香港，這需要一個長期的歷史積累和信譽積累的過程。
　　據悉，今年是推進海南自貿港全島封關運作的關鍵之年。在海南自由貿易港建設的制度設計上，《海南自由貿易港建設總體方案》明確提出，在實現有效監管的前提下，建設全島封關運作的海關監管特殊區域。在建立與高水準自由貿易港相適應的稅收制度方面，《方案》明確，全島封關運作前，對部分進口商品免征進口關稅、進口環節增值稅和消費稅。全島封關運作、簡並稅制後，對進口徵稅商品目錄以外、允許海南自由貿易港進口的商品，免征進口關稅。專家認為，全島封關將帶來全方位、多層次的利好。對海南居民來說，出入境從事經貿活動將更加便利，進口業務零關稅、跨境資金流動自由等將提升島內居民的生活幸福感和從事進出口貿易的信心。封關後推行的零關稅、低稅率、簡稅制等優惠政策將更全面細緻。零關稅意味著重要的商機，施行了低增值稅和零關稅後，企業的各種成本將進一步降低。同時，一系列優惠政策的疊加，有利於海南的現代服務業、先進製造業以及熱帶特色高效農業等發展，產生產業集聚效應和規模效應。此外，相關免稅政策將吸引大量遊客，也將吸引更多人才留在海南，進一步促進當地餐飲、酒店、旅遊等產業發展。全島封關後，海南與世界各地之間的貿易將更加頻繁，也將促使海南更多參與到國際分工中，進一步推動中國進出口貿易繁榮發展。專家分析，當離島免稅轉化成落地免稅後，無論是海外人員進入到海南，還是境內其他區域人員進入海南，都能在海南享受到進口商品免稅的待遇，帶動進口規模大量增加。同時境內其他區域商品進入海南視同出口，海南的出口規模也將進一步增加，因此封關對整個進出口貿易都會產生明顯帶動作用。全島封關將為海南省引進更多優質商品，滿足人民群眾日益增長的消費需求，提高島內商品品質和競爭力；另一方面，全島封關有利於海南省成為對外開放的前沿高地，吸引更多國內外投資和優質資源流入，促進海南經濟高質量發展。可見，「封關」是一個海關術語，即海南全島成為一個「境內關外」區域，海南島內可以享受零關稅等優惠政策。
　　今年是全面貫徹落實二十大精神的開局之年，也是橫琴深合區建設的關鍵一年，對落實《總體方案》第一階段目標具有重要意義。正如行政長官賀一誠日前所指，要解決「好政策落地難的問題」，推動深合區主要政策全面落地見效。開年以來，深合區迎來了一大波利好政策，包括發展促進條、金融三十條、海關二十條等、豐富了推動高品質發展的政策供給。深合區必須全力抓好政策出臺後的組織實施，讓好政策及時兌現，讓企業和社會各界真真切切地感受到政策利好。他還強調，特區政府將同廣東省一道，圍繞促進澳門經濟適度多元發展初心，落實《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》確立的「四新」戰略定位和「四新」重點任務，務實有效推進深合區建設。並將攜手各界共同發揚「敢闖敢試、敢為人先」精神，推動中央各項支持政策盡快落地見效。不斷完善共商共建共管共用新體制，深入推進深合區與澳門「規則銜接，機制對接」，實現主要產業加快發展，民生融合深度推進，持續提升澳琴一體化發展水準，為澳門居民創業、就業以及生活提供新的廣闊空間。而澳門中聯辦主任鄭新聰日前也強調，抓住橫琴粵澳深度合作區建設等重大機遇，加快推進澳門經濟適度多元發展。經濟適度多元發展是推動澳門高質量發展的核心內容。經過這次疫情，澳門各界推進經濟多元發展的緊迫感明顯提升。習近平總書記10年4次到橫琴，多次強調開發建設橫琴的初心，就是促進澳門經濟適度多元發展。我們要牢牢把握機遇，勇於開拓創新，加快構建粵澳共商共建共管共用體制機制，對「封關運作」等明年底前必須達成的第一階段目標，抓緊研究並提請中央有關部門支持推進，爭取在回歸25周年時，向中央交上一份滿意的答卷。
　　橫琴深合區管理機構自二○二一年九月十七日掛牌以來，中央政府和各相關部門一直多方位為深合區的發展注入動能。而行政長官日前還指出，粵澳雙方正按照《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》的規定，致力落實每個環節，各方正積極推進中並有望今年落實的貨物「一線放開、二線管住」，將有效推動澳琴一體化藍圖發展，促進澳琴兩地人員往來融合。但至今仍是事如願違。例如，澳門居民遷居深合區，無可避免要把一些個人物品，例如大件物品（傢俱、鋼琴、電器設備等）、特殊物品（木製品、玉石工藝品等）、貴重私人物品（首飾、手錶等）、藝術及收藏品一同帶至深合區，但必須要按常規辦理手續報關繳稅，否則無法過關或只能放棄不要；個人日常物品例如衣服等也只可多次、小批量帶入深合區。此外，企業辦公傢俱、電子設備、企業收藏品等亦無法搬至深合區。這不能體現深合區與澳門深度融合目的，亦難吸引澳門居民及企業到深合區生活、就業、創業。正如有全國人大代表所建議的，由於橫琴口岸仍與其他口岸一樣對於隨身攜帶的貨物採取較為嚴格的管理措施，導致澳門居民攜帶物資往返橫琴時感到不便，且影響其對橫琴的歸屬感，建議推動實現「一線放開」便利澳門居民攜帶物資到橫琴；建議優化橫琴口岸對攜帶物資入境的管理措施，適當放寬允許澳門居民攜帶進入橫琴的物品品類，並建立物資清單，針對澳門居民攜帶需求較高的物品品類，如自用衣飾、化妝品、生活消耗品、動物及植物製品（食品與食材）等制訂可攜帶通關的物資清單，適當放寬其可攜帶的數量、品類和價格限額；建議有關部門對澳門居民攜帶通關需求較高的物品登記或申報手續進行簡化，為居民提供便利；建議推動實行「特定居民通關名單」管理，可研究將在橫琴生活或工作的澳門居民列入名單，進行特殊管理，探索制訂「特定居民通關名單」認定管理辦法；放寬每月可攜帶日用品、醫用或保健類等物資的種類限額；研究設置特定居民通關通道，按特別制訂的通關物資種類及限額查驗，不斷優化提升特定居民的通關便利水準。
　　然而，《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》賦予橫琴粵澳深度合作區「貨物『一線』放開、『二線』管住」的分線管理政策。必須要加快推進琴澳一體化，希望如同海南一樣盡早推出「一線」、「二線」人員和貨物通關政策，令琴澳兩地居民、企業知悉，以便提前做好準備，考慮以試行的形式考察通關政策運作的情形。應明確對經「一線」進入橫琴粵澳深度合作區內的免稅貨物零售時免徵流轉稅政策，推動澳門商貿消費產業延伸到合作區發展，為澳門產業多元發展率先破局，優化深合區「二線」監管體系，確保既管住又管好。正如有意見所指的，如深合區內免稅貨物零售時免徵增值稅、消費稅，就與澳門免稅物品稅負環境完全一致，在「二線」就無需區分來源地，可以實行統一的查驗標準，全方位減少查驗中花費大量時間、人力、物力，有利於防控「水客」等風險，減輕「分線管理」所帶來的監管壓力。另方面，社會對深合區「分線管理」抱有期待，目前硬體設施已經齊備，惟「分線管理」的切實落實還需要中央相關部門盡快出臺有效監管的細節性措施以及有關配套政策。包括：希望明確經「一線」進入合作區的免稅貨物在銷售環節可免徵增值稅和消費稅、盡快出臺橫琴「一線」不予免稅和保稅的「負面清單」、明確經「一線」進入合作區的貨物免稅和保稅的概念等。「橫琴方案」明確「放開一線、管住二線」，這主要是針對「一線」貨物、物品的免稅而言，未明確合作區檢驗檢疫監管如何實施。根據現行法律、行政法規規定，合作區檢驗檢疫監管仍在合作區與澳門之間的「一線」口岸實施。隨著琴澳融合推進，越來越多澳門居民經橫琴出入境，許多頻繁往返琴澳的澳門居民隨身攜帶的肉蛋果蔬等動植物及其產品難以入境，澳門貨物進入合作區檢驗檢疫流程多，且時間較長，在很大程度上影響澳門居民和企業的通關感受，進而影響在合作區經營、就業生活的意願。希望立足合作區澳門居民生活就業和澳門企業生產實際需求，允許特定人群（澳門居民）、特定貨物（符合國家准入制度的部分貨物）、特定品類（特定動植物產品）經「一線」便利通關進入合作區，以解決包括「澳門新街坊」綜合民生項目建成後在內的澳門居民、企業的迫切需求。
　　因此，要做好建設橫琴這篇文章，必須要讓橫琴深合區有新的發展方向，「放開一線、管住二線」政策至今仍是難產的狀態，政策落地難的問題，當局應有敢為人先的精神，仿效海南全島封關的政策，「立足服務澳門、琴澳一體化」的戰略定位，打破在法律、管理及運作等方面的瓶頸，用政策來活化橫琴深合區，相信更能體現澳門特區「一國兩制」的重要性，抓緊發展快車道，加速琴澳經濟高質量發展。