林發欽、李佳檜

　　文化不僅是一種精神力量，也是一種生產力，這兩種屬性構成的文化產業，成為促進經濟社會可持續發展的重要新興產業。文化經濟是實體經濟的重要組成部分，以文化和創意為核心價值的文化產業是衡量國家競爭力的重要構成。2019年《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確支持澳門建設「以中華文化為主流，多元文化並存的交流合作基地」。大力發展文化產業將極大提升澳門的文化形象，促進澳門經濟適度多元發展，豐富澳門「一基地」建設的內容。本文聚焦澳門文化產業發展的政策體系及其問題，擬在客觀檢視的基礎上提出因應思路。

一、國內外文化產業政策理論回顧
　　梳理國內外文化產業政策的理論及歷史，有利於更好地認識澳門文化產業發展所處的國內外環境。從國外相關理論來看，各國採取了市場自由型產業政策、政府主導型產業政策、混合多元產業政策等多種政策舉措，其遵循的重要價值取向是從「文化產業」到「創意產業」再到「文化經濟」。國內文化產業則具有意識形態屬性和市場屬性的「雙重屬性」。

　　（一）國外：文化產業政策混合多元
　　按照聯合國教科文組織的定義，文化產業指按照工業標準生產、再生產、儲存以及分配文化產品和文化服務的一系列活動。1997年，英國在《創意產業路徑檔》中提出了一項推進創意產業發展的國家政策，將文化政策的目標解釋為尋求經濟價值和文化價值的最大化，這成為考察當代西方國家文化政策的新起點。文化政策可能以不同的形式存在，根據政府所發揮作用的不同，可以分成三種模式：促進者（facilitator）、贊助人（patron）、建築師（architect）。促進者文化產業模式將文化和藝術留給市場、私人和慈善機構。美國是典型的例子，美國文化產業涵蓋在「版權產業」下面，重視文化產業版權保護，每年發佈《美國版權產業報告》。在贊助人文化產業模式中，國家扮演著富有的「領主」角色，典型例子是英國藝術委員會。2018年9月，英國國家科技藝術基金會交流會牽頭設立了一個新的創意產業政策和證據中心（Creative Industries Policy and Evidence Centre），協助制定英國創意產業政策。建築師文化產業模式是國家有干預地通過政策方案、年度預算，積極支援文化藝術的生產、發行和接收，國家為文化藝術活動「蓋房」，典型的例子是法國和北歐地區的一些國家。文化產品就像空氣一樣，文化政策也成為許多西方福利國家的一個組成部分，政府對文化發展給予高補貼。總體來看，自20世紀80年代以來，西方國家大多傾向於採取混合多元的文化政策。
　　與文化產業政策相關的理論有很多，以文化經濟學理論為主。生產文化、供應文化和使用文化的活動過程中表現出來的經濟現象，是從文化理論與經濟理論的互相結合上來考察文化商品的運動、變化和發展的客觀規律。文化經濟學者索斯比認為，文化經濟學作為一門學科始於1966年鮑莫爾與鮑文的《表演藝術：其經濟困境》一書，他們提出經濟原本就根植於文化之中，還提出了影響表演藝術的生產力滯後現象和「成本病」假設。2015年，澳大利亞維多利亞州的文化創意產業政策有史以來第一次從總理府和內閣府的一個孤立的投資組合部門轉移到經濟發展部門，該州的最高藝術資助機構「藝術維多利亞」在行政上解散，新成立的「創意維多利亞」與就業、運輸和資源部並列，這種重組體現了政府文化管理的轉變，反映了「文化政策也是經濟政策」的認識和定位。
　　不可否認，文化產業被認為是促進政府政治和經濟目標的一種手段，這些產業中的個人和企業的活動受到嚴格的政治監督和審查。從歷史的角度看，中世紀的天主教會、文藝復興時期義大利的富商家族，以及16世紀、17世紀的專制國王都明白，文化可能是確保其特權的一種有用工具。但在印刷術發明和「現代」國家建立之後，它就變成了國家的事務。自由主義社會認為，文化領域的代理人比如職業藝術家應該是自治的、言論自由的，不受政治、道德、宗教或經濟忠誠的約束。然而，即使在民主政治制度中，表達和容忍的內容也有一些限制，不能容忍的言論的兩個例子是種族主義和宗教歧視。審查制度在阿拉伯出版界非常普遍，一些國家需要通過漫長而複雜的審查程式才能出售書籍。

　　（二）國內：文化產業具有雙重屬性
　　國內學界對文化產業的概念也進行了深入探究。1998年，作為中央政府職能部門之一的文化部文化產業司正式設置，政府工作報告也創新性地提出了「文化產業」以及「文化產業政策」的概念，標誌著文化產業政策成為我國文化政策的新空間。文化學者胡惠林認為，文化產業政策是政府根據國民經濟發展的要求和文化需求，以及一定時期內文化產業發展的現狀和變動趨勢，以市場機制為基礎，規劃、引導和干預文化產業形成和發展的制度體系，具有雙重導向性及管制與規範的相容性，用以引導產業結構調整、規範文化企業市場行為，實現整個文化產業發展的合理與高度化。國務院通過的文化產業發展規劃仍然以文化產業作為統一概念，而將創意產業放在下級標題或內文中，這反映出一種政策的彈性。國內高度重視文化產業發展，出臺了一系列文化產業政策，祁述裕、孫博等學者將國內文化產業政策體系分為財政、稅收、金融、科技創新與文化產業融合、土地、人才六個方面。目前，文化產業已經成為我國國民經濟支柱性產業。根據國家統計局統計，2020年全國規模以上文化及相關產業企業實現營業收入98514億元，按可比口徑比上年增長2.2%。
　　在文化產業發展定位上，中央強調和突顯文化產業的雙重屬性。2014年10月，習近平總書記在文藝工作座談會上強調，要堅持發展以人民為中心的社會主義文藝，一部好的作品，「應該是把社會效益放在首位，同時也應該是社會效益和經濟效益相統一的作品」。黨的十九大報告提出，要「推動文化事業和文化產業發展」。2018年3月，《國務院機構改革方案》規定：「組建文化和旅遊部。將文化部、國家旅遊局的職責整合，組建文化和旅遊部，作為國務院組成部門。不再保留文化部、國家旅遊局。」文化和旅遊部的組建將更好地統籌文化事業、文化產業發展和旅遊資源開發。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出：「健全現代文化產業體系和市場體系，要完善以高品質發展為導向的文化經濟政策。」2020年9月，習近平總書記在湖南考察時強調：「文化產業既有意識形態屬性，又有市場屬性，但意識形態屬性是本質屬性。」2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出：「堅持把社會效益放在首位、社會效益和經濟效益相統一，深化文化體制改革，完善文化產業規劃和政策，加強文化市場體系建設，擴大優質文化產品供給。」

二、澳門文化產業政策的發展和存在的問題
　　學界對澳門文化產業政策概念與理論進行過一些有益的探索，普遍認為文化產業政策制定是個多學科知識交叉的複雜問題。港澳兩個特區政府長期信奉的是對市場「積極不干預」的政策與管理理念，在文化發展中的角色定位也是「小政府」或「有限政府」。澳門現行的文化體制決定了澳門文化創意產業發展相對較慢。大陸在文化發展上秉承的是「積極干預」的管理理念，在文化產業發展上是以強勢政府為主導，推動效率較高，對文化產業的政策干預較強，每個城市都鼓足幹勁發展，並以集群發展為主要方向。文化產業作為一種具有高生產成本與低複製成本特點的產業，其產品具有顯著的外部性，也就存在著「市場失靈」的問題，因此需要加強公共治理。澳門特別行政區實行了行政主導體制，當下，應系統地規劃澳門文化產業經濟政策，進一步完善澳門文化產業頂層設計，堅持社會效益和經濟效益相統一：一方面，文化創意產業帶動澳門的繁榮發展，優先發展與博彩旅遊邊際效應相關的產業，文化創意產業的發展可促進澳門經濟適度多元；另一方面，澳門的文化產業政策要以維護國家文化安全為底線，文化產業的發展需要文化事業的積累，要發展有益於澳門文化事業建設的文化產業。

　　（一）澳門文化產業的發展
　　根據澳門特區政府發佈的《文化產業發展政策框架》（2020-2024），「文化產業」是指源於文化積累，運用創意及智慧財產權，生產具有文化含量的商品並提供有關服務和體驗，創造財富及就業機會，促進整體生活環境提升的經濟活動。澳門文化產業整體性宏觀規劃出臺較晚，目前文化產業還處於起步階段，落後於文化事業的發展，經濟效應不顯著。雖然澳門歷史文化資源豐富，但澳門文化產業發展較晚，可以用「有文化沒有產業，有藝術卻沒有產業」來概括。
　　澳門文化產業目前主要有創意設計、文化展演、藝術收藏、數碼媒體四個領域。2020年四個領域共有營運機構2483家，按年增加28家；文化產業對經濟貢獻的增加值總額為21.4億元，占澳門2020年整體行業增加值總額的1.1%。四個領域中以「數碼媒體」（資訊、出版、電臺及電視節目製作、電影院的經營、電影的製作及發行等服務）的服務收益和增加值總額所占份額最大，分別占文化產業整體的52.6%和63.0%。需要強調的是，文化產業本身是一個外部性很強的產業，直接計算GDP也許數量不大，但從外部性角度去考慮，文化產業的發展能夠給澳門旅遊博彩業及其他產業的發展起到賦能加持的積極作用。
　　文化政策是對文化資源的權威性分配。我們認為，文化產業政策是由政府制定和實施的，對文化產業各個環節進行高效的要素配置所制定的一系列政策、法律法規及措施的總和；文化產業政策的目標是使文化政策在保證國家文化安全的基礎上，既能保障人民的文化權利又能創造經濟價值，提高文化及相關要素生產率和資源配置效率，實現文化產業高品質發展。概括起來，澳門的文化產業發展可以分為三個階段。
　　1. 文化產業觀念導入期（2000-2009年）
　　進入21世紀，澳門特區政府開始重視發展文化產業。《2007年財政年度施政報告》首次提出要將文化事業與文化產業結合起來，「澳門文化具有鮮明的特色，使我們有條件考慮文化產業的發展。但文化產業並不等同於文化事業，需要企業作為參與主體。故此，我們大力鼓勵專家學者和其他有識之士，深入研究如何使澳門的文化元素和產業發展有機結合，共同提出符合澳門實際的文化產業發展方向」。2009年施政總結中強調，文化產業將會是特區下一階段新的、具有較大發展潛力的新興產業。
　　2. 政策準備期（2010-2019年）
　　2010年以來，特區政府對文化產業的管理進入常態。《2010年財政年度施政報告》中首次明確發展文化創意產業，「將文化創意產業作為本澳經濟適度多元的一環」。2010年8月，澳門文化局公佈了文化創意產業發展藍圖及短、中、長期目標，包括設計、出版、電影、服裝、音樂、動漫等，並力推視覺藝術、設計先行等發展方向。2010年，特區政府正式成立了文化產業委員會——由30名社會各界代表和13位政府官員組成，設立了「產業推動」「人力資源」和「區域合作」三個專項小組。不久，文化局又設立了文化創意產業促進廳以操作日常具體事務。從此，澳門特區政府對文化創意產業的管理步入常態化。2013年，特區政府又成立了「文化產業基金」，並由政府主導推出「澳門文創產業系列補助計畫」，囊括時裝、電影、音樂、動畫等類別，受到業界歡迎，隨後陸續推出「電影長片製作支持計畫」「時裝設計樣版製作補助計畫」「流行音樂專輯製作補助計畫」「動畫創作及製作補助計畫」等專案。2014年，澳門特區政府頒佈《文化產業發展政策框架》（2014-2019），明確提出澳門文化產業的定位規劃與發展模式。2018年財政年度施政方針則從文化出版、文化設施利用、文化產業基金等方面推出多項舉措，以期打造澳門文化產業體系。
　　3. 政策調整期（2020年至今）
　　2020年以來，「一基地」（以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地）建設助推澳門文化產業高品質發展。2020年澳門特區政府出臺了《文化產業發展政策框架》（2020-2024），結合國際文化產業發展新趨勢和「後疫情」時代風險管理下的新格局，為澳門文化產業發展提供政策框架。2021年5月，第67/2021號行政長官批示，就澳門特別行政區推進「一中心」（世界旅遊休閒中心）、（中國與葡語國家商貿合作服務平臺）、建設制定「一平臺」「一基地」相關政策。2021年9月公佈的《澳門特別行政區經濟和社會發展第二個五年規劃（2021-2025年）諮詢文本》明確了推進「一基地」建設的重點工作，助推了澳門文化產業的發展。此外，2022年1月1日，文化基金與文化產業基金合併為文化發展基金，將統一負責文化產業資助、支援企業發展文化產業等工作。同時，特區頒佈第42/2021號行政法規，2022年1月1日起撤銷文化諮詢委員會和文化產業委員會，新設立文化諮詢委員會，統籌前二者原有的職能。

　　（二）澳門文化產業政策存在的問題
　　澳門文化產業起步晚，發展多元產業需要多方面的政策支援。當前，澳門文化產業在財稅金融、人才、土地等配套政策上仍存在許多不足。
　　1. 澳門文化產業發展存在的財稅金融政策問題
　　首先，財政支出方面，澳門目前對文化產業的扶持以文化發展基金為主，扶持效果不顯著。文化發展基金的前身是文化產業基金，於2014、2015年期間開始運作，起步晚，資助以無息貸款、項目補貼為主，對文創企業的金融孵化資助力度還不夠。該基金在2017年及2018年的資助形式已經出現政策轉向，從早期的無償補貼轉為以借貸形式進行免息貸款，以避免資源在應用方向上傾重於公帑補貼。文化產業基金除了常規資助外，還有專項的資助計畫，以較精准地設定文化產業資助方向。統計暨普查局資料顯示，2019年文化產業基金資助131個專案，其中常規專案25個，資助金額0.75億澳門元，專項項目106個，資助金額0.79億澳門元，總共1.54億澳門元。2020年資助的項目數量和總金額縮減了近一半：文化產業基金資助項目為46個，其中，常規專案14個，金額為0.38億澳門元；專項項目32個，金額為0.26億澳門元（見表1）。2020年澳門特區政府新推出的政策是：延長新批給的免息貸款資助的償還期限，並推出了「文化市場拓展專項資助計畫」。文創行業涉及範圍廣，很多文創企業都依靠博企、政府專案維生。新冠肺炎疫情以來，政府活動延期或取消，包括澳門國際音樂節、劇場、工作坊活動等都無法正常開展；同時，大型企業、政府部門亦削減預算，縮小採購規模，整個文化產業鏈均受到影響。
　　
　　其次，澳門尚未出臺針對文化產業的稅收優惠政策。澳門特區的文化政策優勢主要在於澳門企業所得稅與大陸、香港特區相比較低。在企業所得稅上，新加坡和中國香港分別為17%和16.5%，澳門只有15%。個人所得稅上，澳門上限為12%，香港是15%。2021年1月，為吸引外地從事科技創新業務的企業落戶澳門，以此推動澳門創新科技的長遠發展，澳門立法會通過了《從事科技創新業務企業的稅務優惠制度》法案，規定從事創新發明或以創新方式將科學知識、技術或工藝應用於產品製造或服務提供的科技創新業務企業，可享印花稅、房屋稅、所得補充稅、雇員職業稅等稅務優惠，但是澳門並沒有專門針對文創產業的稅收優惠政策。澳門與內地在法律、稅收融資管道上的不同，也降低了雙方的合作效率。
　　最後，澳門文化產業孵化效率有待進一步提升。文化產業融資需求較大，具有知識和資本密集的特點，需要進行大量的創意和研發工作，相應的資金投入規模較大。澳門的文創產業發展面臨許多困難，如資金不足、成功率不到10%等，且文創產業整體利潤率較低，很多文創企業又不願以股權換資源。特區政府推出專項資助的政策，支援若干個文創服務平臺。打造高品質的作品可能需要投入更多成本，僅靠政府資金資助難以推動長遠發展，需要提升金融支援文創產業的力度。經過十餘年的發展，真正盈利的企業和藝術團體並不多，基本上都還處於前期投入階段。
　　2. 澳門文化產業發展存在的人才政策問題
　　文化發展與人才之間的關係密不可分，但澳門文化產業發展人才支撐較為乏力。首先，澳門文創人才培育效果不顯著。人才是澳門文化產業發展的第一資源，澳門發展文化產業需要培養更多的專業人才，否則後勁不足、難以持久。澳門作為典型的微型社會，其不同於巨型國家或地區的獨特性，不僅反映在單一的經濟結構上，而且突出地體現在社會文化特徵上。一方面，微型社會中的個體行動者更具影響力，個體之間的交互聯繫更為緊密和頻繁；另一方面，微型社會的移民現象十分突出。從文化創意產業發展的角度來看，這兩個方面都影響了產業創意的來源和管道，以及創意素材的豐富性和多元性。目前澳門大學、澳門理工大學、澳門科技大學等已經逐步設立新媒體、設計、傳播系等與文化創意產業有關的專業學科，但是文化創意產業人才培養成效仍有不足。近年來澳門高等教育招收越來越多的外地生，外地生又以內地生為主，但內地生在澳門畢業後難以留澳就業，因而難以解決特區文創人才不足的問題。
　　其次，澳門文創產業人才引進和回流力度不足。文化產業是一個朝陽產業，但是澳門文化產業這個「蓄水池」還沒有蓄積充足的人才。另外，澳門文創市場相對較小，導致人才流失加劇。根據澳門統計暨普查局資料，2018年澳門文化產業在職員工占全部就業人口總數（38.8萬）的3.3%。澳門文創項目比較少，大多是小微企業，不少文創人士是兼職人員，新冠肺炎疫情暴發以來，政府、企業活動大幅減少，影響文創行業業務，部分從業者已由全職轉為兼職。人才是文創產業發展的關鍵，但澳門人才政策比較保守審慎，難以在澳門彙聚人才，這是文創產業發展的最大痛點。澳門回歸以來，發佈和實行《投資者、管理人員及具特別資格技術人員居留制度》《聘用外地雇員法》，制定了一系列入境、逗留、居留的管理辦法。澳門貿易投資促進局統計資料顯示，2013年以來，澳門以管理人員及具有特別資格技術人員身份申請居留的個案數量約為1000人，其中2018年批准了27個，其中，教育行業11個，文創行業僅2個；2019年批准了13個，其中，教育行業6個，金融行業6個，會展行業1個；2020年批准了3個，均為醫療行業。
　　3. 澳門文化產業發展存在的土地政策問題
　　澳門歷史城區於2005年7月15日成功申請世界遺產，被正式列入聯合國《世界文化遺產名錄》，成為中國第31處世界遺產。澳門行政當局在文化遺產保護上不遺餘力。目前，可用於澳門文化產業的土地資源比較緊張。土地是重要的生產要素，《管子》有言：「地者、萬物之本原，諸生之根菀也。」澳門面積狹小，自20世紀初葉人口漸增，為解決人口居住及城市化問題，填海造地成為土地政策的主導思想。在《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《基本法》）的保障下，澳門得以保持原有的資本主義制度和生活方式，在所有制方面表現為私有制經濟。針對私有產權的土地，澳門特區政府只能發揮引導作用。
　　澳門文化產業功能區較少。目前，澳門30年以上樓齡的樓宇有4000多幢，而且大部分是20世紀七八十年代建造的M級樓宇，在公共設施、衛生及居住環境、交通配套、人口老化等方面亟須改善。目前澳門主要的創意產業規劃區集中在望德堂，這是澳門特區政府為振興經濟及促進產業多元化而採取的一項措施，希望借此規劃發展、優化舊區環境及提升居民生活品質，並引進文化創意產業以活化區內歷史建築及營商環境，發展出融合新舊文化的創意社區。

三、澳門文化產業政策「多維一體」的體系創新策略
　　文化既是目的也是手段，文化的手段價值要通過文化政策來實現，文化政策是新時代文化治理的重要手段。本文認為，應從財稅金融政策、人才政策、土地政策等方面構建澳門文化產業發展「多維一體」的政策「組合拳」。一是財稅及金融政策。財稅政策以財政為基礎，通過集中一部分財政用於滿足文化產業發展的財政收支活動。稅收政策則是通過稅收優惠手段，為文化產業創造有利的發展條件，其中包括個人所得稅、企業所得稅。金融政策則是通過金融手段，推進銀行業、金融業、保險業支持文化企業，拓寬文化企業融資管道，增強文化企業發展後勁。二是人才政策，在培養人才、引進人才等方面支持澳門文化企業。三是土地政策，通過土地支持文化產業的優惠政策，如通過土地供應與土地規劃、廢舊土地利用、土地更新等，促進文化產業發展。

　　（一）探索澳門文化產業財稅及金融支持政策
　　首先，財政方面加大對重點文化產業的政策支持。比如，加強支持品牌塑造、構建行銷服務體系，加大對出版、表演、影視等優勢領域的扶助力度，同時加強對綜合性服務平臺的扶持力度，以此推動澳門文化產業的平臺作用。2011年，澳門特別行政區第8/2011號法律財政儲備法律制度正式生效，截至2021年6月底，財政儲備初步估算為6568.1億澳門元，其中，基本儲備為1508.7億澳門元，超額儲備為4941.1億澳門元，未來應以更加開放的態度投資和支持本地市場，引進大型文化產業。
　　其次，探索文化產業稅收優惠政策。稅收方面，實施優惠稅收政策，吸引國際合作，引進大型文創企業來澳門設立子公司，推動澳門文創產業鏈延伸發展。對不同文化行業、文化產品和服務實施差別稅率政策是許多國家、地區文化產業稅收政策的特色之一，法國為典型代表。例如，法國新聞出版物和出版企業營業額的增值稅稅率分別為2.1%和5.5%，低於銷售貨物和商品的一般稅率。日本、澳大利亞等國家分別出臺了促進中小文化企業發展的稅收優惠政策，韓國、新加坡、紐西蘭、英國、俄羅斯等國通過合拍影視作品實施退稅優惠政策，以吸引國際合作，使本國影視走出去。
　　最後，提升金融融資服務澳門文創產業發展的功能。探索金融融資服務澳門文創產業的新模式，培育一批文化金融孵化器，打造文化金融服務平臺；在發展特色金融的基礎上，探索設立面向大灣區發展的文化企業專項資金，作為「種子」資金集聚社會資金，重點投資支持文化創意、文化旅遊等領域項目；爭取建設「粵港澳文化創意試驗區」，對涉港澳的文化創意產業的管理體系、稅收政策、投融資方法和市場准入制度等進行大膽試驗，以此深化區域合作的層次；探索成立穗深港澳多地的創意產業發展基金，具體操作形式可以採取股份制的辦法，由各地政府出資入股，積極吸納民間資本進入，擴大基金的規模。

　　（二）探索澳門文化產業人才支持政策
　　一是採取有效措施加強本地文化人才培養。澳門發展文化產業，要練好內功，採取有效措施加強本地文化人才培養。在中小學基礎教育中，進一步優化文化美育類必修教學科目的設置及考核分量，同時鼓勵各學校通過興趣班、課外活動等各種形式促進學生文化素養及文化創意能力的培養與訓練；在高等教育中，優化現有文化類專業教學品質，探索將文化美育教育作為通識科目納入教學體系，鼓勵高校開展文化產業專題培訓，邀請內地及國外文化產業領域的專家學者、具有實踐經驗的企業家講座授課，鼓勵高校工商管理專業開設文化產業相關科目教學。此外，應加大文化類社團人才的扶持力度。
　　二是將文化人才特別是文化產業人才作為澳門人才引進優先考慮的門類。因應社會需求，2013年起行政長官施政報告開始將人才工作側重點放在本地人才培養和吸引在外地的澳門人才回流。2014年度施政報告提出「人才建澳」基本理念並建立人才培養長效機制，設立由行政長官擔任主席的人才發展委員會，以加大本地人才培養和吸引人才回流力度。行政長官在《二〇二一財政年度施政報告》中提出育才引才並舉以興澳建澳，「在加強培養本地人才的同時，要實施更加開放和科學的人才引進政策，加大力度培養和引進符合澳門經濟適度多元和社會發展需要的人才」。此外，行政長官在立法會全體會議上提出，要引進大健康、金融、文化、科技等行業人才。文化事業和文化產業人才應當成為澳門今後育才引才的重要對象。根據施政報告要求，澳門將制定人才發展總體規劃及人才引進相關法律法規，建議在人才發展總體規劃中突出文化發展方面的人才規劃，並在相關法律法規中予以切實保障，在新一輪人才引進工作中予以大力落實，可借鑒中國香港、新加坡的經驗，探索實行計分制引進人才機制和專才評級等措施。同時，針對澳門地區所急需的文化類等專業人才，可借鑒澳大利亞、紐西蘭工作假期簽證（Working Holiday Visa）政策，探索、創設外來人才短期（6個月至1年）工作簽注（可續期），以更加靈活的方式有效解決澳門關鍵發展領域的人才問題。政府在制定人才回流政策時，應積極鼓勵和支持在外地學習和發展、與「一基地」建設密切相關的澳門人才返回澳門發展。政府還可以探索制定人才自由流動的管理規定，使粵港澳大灣區各地人才在任何一地流動、就業、創業、培訓，都可以享受當地人才的優惠政策待遇，在通關、居住證等與人口流動有關的政策、制度、規定等方面，對人才給予優先便利安排。此外，在人才保障方面，要大力創造有利於文化類人才就業、創業及發展的綜合環境，積極破解不利於急需人才培養和引進的體制機制性壁壘，探索急需引進類人才住房津貼、子女就學等生活保障措施。

　　（三）探索澳門文化產業土地支持政策
　　一是支持規劃文化產業發展的空間載體。政府可選擇適當的澳門填海區規劃文化產業。2016年完成的澳門首份法定總體規劃《澳門特別行政區城市發展策略（2016-2030）》是特區土地規劃的重要依據。2020年，澳門特區政府土地工務運輸局公佈《澳門特別行政區城市總體規劃（2020-2040）》，針對土地利用、空間佈局、居住用地、經濟產業、交通運輸、環境保護、公用設施、基礎設施、文化遺產、城市景觀、都市更新、都市防災等領域提出主要的規劃構想。為支持澳門產業多元化發展，該規劃與此前對比最大的轉變是商業區增加較多，由原有的1%增加至4%，可利用其發展文化產業。對於澳門舊區的文化建設，政府應繼續發揮引導作用，主要依靠社會和市場兩種力量驅動；而在填海新區建設中，政府可以發揮更大作用，可規劃建設一批文化園區，厚植文化產業發展空間。
　　二是鼓勵「閒置土地」優先發展文化產業。《基本法》第一章第七條規定：「澳門特別行政區境內的土地和自然資源，除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外，屬於國家所有，由澳門特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人使用或開發，其收入全部歸澳門特別行政區政府支配。」按照澳門新《土地法》的規定，「除獲批土地未完成利用開發而被宣告批給失效並回收外，承批人在合同或法定期間內不繳付溢價金、未經預先許可而修改批給合同用途或更改土地的利用、土地的使用偏離批給的目的等，也會導致被政府宣告解除批給而回收土地」。這為督促承批人切實有效利用土地以及政府部門嚴格管理批出的土地提供了法律依據，實現了有法可依。可綜合利用澳門現存空置土地、政府收回土地，為文化產業提供更多可利用的空間，政府可以進一步加強對政府特許經營等形式出租的物業的回收，將其用於文化事業和文化產業經營。
　　三是實施「煥彩澳門」計畫。以澳門北區為代表的老舊城區建築密集、市容市貌破舊，更新建設難度大、速度慢，難以在較快時間內進行大規模改造。鑒於此，在繼續穩步推進更新改造的同時，組織設計專業人士及藝術家，實施「煥彩澳門」計畫，對澳門舊區老舊建築外貌進行清潔粉刷及外牆藝術創作，推進舊區舊貌換新顏，賦予老城區新的文化內涵和生機活力，提升澳門整體城市形象及對外吸引力。同時，也可借鑒深圳經驗。深圳市設計了首個將城中村改造為人才保障房社區的試點——深圳福田水圍檸盟人才公寓，該公寓由深業集團統一向水圍股份公司承租村民樓，結合青年人才需求量身定制、改造和運營，打造「青年之家」。
　　四是利用橫琴粵澳深度合作區發展文化產業。把橫琴深度合作區作為澳門發展文化創意產業的承載區，聯合打造區域性的文化教育開放先導區。橫琴粵澳深度合作區已出臺《橫琴新區扶持文化創意產業發展辦法（試行）》《關於促進橫琴新區廣告產業發展的若干措施》《橫琴新區促進文化體育產業發展辦法（暫行）》等政策措施。其中，2020年出臺的《橫琴新區促進文化體育產業發展辦法（暫行）》就提出：「把橫琴促進文化體育產業發展融入粵港澳大灣區深度合作、促進澳門經濟適度多元發展之中，同等條件下優先支援大灣區文化創意企業來橫琴發展。」2021年9月，黨中央、國務院印發的《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》正式公佈，方案強調，建設橫琴的初心是為澳門產業多元發展創造條件，並明確文旅會展商貿產業是橫琴促進澳門經濟適度多元發展的新產業之一。橫琴的新空間、新產業、新體制必定為澳門「一基地」建設創造新條件，提供新機遇。2021年9月，澳門特區政府公佈《澳門特別行政區經濟和社會發展第二個五年規劃（2021-2025年）諮詢文本》，提出推動文化產業發展、建設中外文化交流合作平臺、加強歷史文化城區和文物保護、優化文博場館軟硬設施等部署及重點工作，以切實落實「一基地」建設，為深度發展文化產業提供新空間。

結語
　　世界經濟正在經歷從產品經濟到服務經濟、從物質經濟到文化經濟的轉變，文化產業作為新興產業已經顯示出巨大的發展潛力。文化產業蓬勃興旺是推進澳門長期繁榮發展的重要途徑。文化本身具有潛移默化、潤物無聲、滴水穿石的潛在影響力。文化產業發展也是一個系統性工程，需要公共政策給予配套支援、協助。推進澳門文化產業建設，應當高度重視政策的引領、促進和保障作用，在現有分散政策的基礎上深入研究，不斷完善更新，逐漸形成一整套科學完備的具有澳門特色的配套政策，尤其需要在財稅金融、人才培養與引進、土地規劃與土地使用等方面著力，構建「多維一體」的文化產業政策體系。