鄞益奮
  中央招聘制度演化為統一管理開考制度，是澳門特區政府行政改革的重頭戲。近年來，「檢討公務人員中央招聘制度」是行政長官參選政綱和施政報告的核心主題之一。崔世安2014「同心致遠共用繁榮」參選政綱的「善治篇」中，「精兵簡政、優化人員管理」的主要依託是「進一步檢討公務人員中央招聘制度」及「修訂《公務人員職程制度》」。2015財政年度施政報告強調，要全面檢討中央招聘制度的入職及分配。2016財政年度施政報告指出，「本著用人以能、任人唯賢、雙向選擇的原則，對中央招聘制度進行改革，實行統一集中、兩級考試，提升招聘品質與效率。2016年將完成修訂《公務人員的招聘、甄選及晉級培訓制度》的有關工作」。五年規劃也提到了，「認真檢討現行中央招聘制度的不足，在參考鄰近地區招聘公務人員經驗的基礎上，落實修訂現行法規，完善相關制度」。
  2016年7月，澳門特區政府頒佈了第M/2016號行政法規「公務人員的招聘、甄選及晉級培訓」，出臺了新的中央招聘制度即統一管理開考制度。統一管理開考制度是對中央招聘制度的超越和代替。統一管理開考制度以能力為導向對入職公務人員進行開考和甄選，分兩個階段進行，第一階段是由行政公職局負責的綜合能力考試，第二階段是出人部門負責的職務能力考試或專業能力考試。
  特區政府為何要全面檢討中央招聘制度？中央招聘制度經過短短五年之後以失敗告終並為統一管理開考制度所取代，是制度本身出了問題，還是制度在運行中出了問題？文章對中央招聘制度的制度動機、主要規定及運行弊端進行了梳理，並對比了統一管理開考制度和中央招聘制度在招聘範疇及運轉模式方面的不同。衡量和判斷公務人員招聘制度價值的標準是多元化的，需要達成公平公正、人才配對、招聘效率等各項價值的兼顧和融合。從「公平公正、人才配對和招聘效率」的要求來看，統一管理開考制度擴大了中央介入公務人員的範圍，提升了用人部門的主動權，縮短了招聘時間，是對中央招聘制度的改良和優化，然而，統一管理開考制度在未來的發展實踐中，需要細化公職局對用人部門招聘的指引和監督，落實公職局對用人部門招聘的全面監督，防止統一管理開考制度重陷用人部門招聘任人唯親的覆轍，才能全方位確保公務人員招聘制度的公平公正。唯有如此，公務人員招聘制度才能真正達成在公平公正和人才配對兩個基本價值之間的價值均衡，實現健康、可持續的制度發展。
  一、中央招聘制度的制度動機
  澳門特區第14/2009法律「公務人員職程制度」第十條第五款規定，「開考制度由補充法規訂定」。同時，該法律的第十一條中央管理規定，「入職或晉級的招聘及甄選程式的中央管理，以及中央管理事務的主管實體由補充法規訂定」。為履行此兩項規定，澳門特區政府2011年制定頒布了《公務人員的招聘、甄選及晉級培訓》行政法規，推行中央招聘制度，由行政公職局行使中央入職開考實體的職權，負責統一協調、管理公務人員的招聘。
  設立中央招聘制度的基本目的，旨在確保公務員招聘的公平公正，防止之前部門招聘所可能引發的任人唯親的情況。「確保招聘的公平公開公正，避免出現任人唯親。方案的重點是確保公務人員入職制度的公平、公正、公開的原則，嚴禁私相授受，提升政府效能，減省行政成本和方便市民投考」。可見，中央招聘制度的基本動機有三個方面，一是確保公務人員入職制度公平公，二是提高政府效能、減少行政成本，三是方便市民投考。
  首先，確保公務人員入職公平公正，是中央招聘最為主要的目的。中央招聘相當於在用人部門和報考人員之間設立了一層監督機制，可以有效防止用人部門任人唯親的情況發生。從招聘權的角度看，中央招聘意味著招聘權由用人部門向中央統籌部門的轉移，實質上是招聘權向中央的回收和掌控。在中央的集中管理之下，部門招聘所可能發生的不規範的情形將失去生長的空間，從而可以有效防止利益輸送及私相授受。一直以來，作為一個以東方文化為底色的微型社會，澳門公共行政受人情文化的影響較深，其衍生出來的「契仔文化」也深受市民的討厭和批評。中央招聘制度推出之後，對澳門人情文化滲入公務人員入職招聘和甄選起到很好的抵制作用。儘管單獨依靠中央招聘制度難以完全杜絕人情文化對澳門公共行政的負面影響，但中央招聘制度防範任人唯親的價值是不容置疑的，澳門特區政府引入中央招聘制度的基點是值得充分肯定的。
  其次，提高政府效能，減少行政成本，也是特區政府引人中央招聘制度的基本動機。中央招聛制度意味著將分散化的部門招聘進行整合和統一的管理，從而達成通過統合化實現成本節約的目的部門招聘較為分散、各自進行，需要各用人部門的人事機構專門組織招聘和甄選等工作，當中產生了龐大的人力、物力和財力，行政成本較為高昂。中央招聘制度則專門由統一的中央招聘管理組織來承擔特區政府各部門的人事招聘工作，形成了行政成本的集約化，從而在制度預期上能實現減少行政成本、提高行政效能的目的。
  最後，中央招聘制度的目的在於方便市民報考。除了減少政府的行政成本，確保政府的公平公正之外，中央招聘的核心目的還在於便利市民報考。原來的部門招聘體系、各部門的招聘資訊過於零散，考生難以通過統一的途徑獲取全面的信息，從而不利於考生掌握考試主動權。而實行中央招聘制度之後，所有部門招考的考試資訊就有了一個中央統籌的平臺，方便考生對特區政府，各部門的就業資訊進行整體的分析和掌握。從這個角度看，中央招聘制度的出臺，不僅是緣於政府自身提高效率、公平和公信力的公共行政而提出的，也是基於有利於市民規劃未來職業發展的角度而提出來的。
  二、中央招聘制度的制度偏差
  中央招聘制度在制度設計上，存在著「局部推行」「抽籤分配」「週期過長」的特點，意味著中央招聘從一開始在制度設計上就存在著內在的弊端和偏差，從而阻礙了中央招聘制度對既有的「公平公正」「減少成本」「方便市民」目標的實現。
  （一）局部推行
  中央招聘制度並非在所有的職程都推行，而是僅在高級技術員和技術輔導員兩個職程實施。根據第14/2009號法律《公務人員職程制度》第十一條第二款的規定，「對招聘及甄選程式實行中央管理的職程，由須公佈於《澳門特別行政區公報》的行政長官批示訂定。」由此第230/2011號行政長官批示作了規定：「對招聘及甄選程式實行中央管理的職程如下：（一）高級技術員；
  （二）技術輔導員。」特區政府將高級技術員和技術輔導員納人中央招聘範疇的主要理據是這兩個職程的需求比較大，「按公職局向公共部門及實體進行的兩次人員需求調查結果均顯示，各公共部門對高級技術員及技術輔導員的需求較其他職程大。因此公職局將透過行政長官批示，訂定優先進行該兩項職程的中央招聘工作」。
  根據澳門公務人員職程制度的規定，澳門公務人員自上而下分為四個人員組別，分別是高級技術員、技術員、技術輔導人員以及工人。其中，高級技術員組別是第六級別，職務是創造，學歷要求是學士學位，對應的職程是高級技術員和獸醫兩個一般職程；技術員組別是第五級別，職務是應用，學歷要求是高等課程，對應的職程是技術員職程；技術輔導人員組別是第四、第三級別，職務是執行。其中，第四級別的學歷要求是高中畢業，對應的職程是技術輔導員、公關督導員、車輛查驗員、車輛駕駛考試員四個一般職程；第三級別的學歷要求是初中畢業，對應的職程是行政技術助理員、普查暨調查員、攝影師及視聽器材操作員、照相排版員、郵務文員五個一般職程；工人組別是第二、第一級別，職務是執行。其中，第二級別的學歷要求是小學畢業且具有專業資格或工作經驗，對應的職程是技術工人。第一級別的學歷要求是小學畢業，對應的職程是勤雜人員。如表1所示。
  為了更好地理解實施中央招聘制度的公務人員占澳門特區政府公務人員的比例，有必要瞭解高級技術員職程和技術輔導員職程的人數。根據2015年澳門公共人力資源統計數字的統計結果顯示，2015年澳門公務人員的總數為29976人，其中高級技術員為5282人，技術輔導人員為8291人。由於政府公開的資料中，難以分辨出8291人中技術輔導員和行政技術助理員的人數，所以很難精確計算中央招聘的公務人員占公務人員總數的比例，但即便是5282+8291=13573的人數也不及政府公務人員總數的一半。以技術輔導員和行政技術助理員1：1的比例人數粗略估算，實行中央招聘的公務人員5282+4145=9427，大概占公務人員總數的31%。如表2所示。
  由於只有30%左右的公務人員的入職開考適用中央招聘制度，說明大部分公務人員的入職開考並不受中央招聘制度的規範和約束，這就讓以公平公正為核心價值的中央招聘制度的作用功能大打折扣。因為在中央招聘制度下，仍然有多數職程的公務人員可以通過部門招考的方式進人政府系統工作，這就使得中央招聘對任人唯親的防範只是局部的而非全面的，從整體上矮化了中央招聘制度致力想達成的公平公正。
  （二）抽籤分配
  為確保公平公正的選拔程式，中央招聘制度採取抽籤式的安排，部門考生都沒有選擇權，「部門不能選人、報考者亦不能選部門」。在中央招聘制度之下，「考試合格者將按成績高低安排進入各政府部門，並採用抽籤方式配對，故部門不能選人，報考者亦不能選部門」5。「抽籤方式配對」雖然可以最大限度地杜絕「任人唯親」，但在一定程度上卻損害了用人部門和報考人員的自主性和選擇權。由於配對是隨機的，也就有可能是盲目的，很難產生「以事選人」「人事合一」的效果。這說明了，中央招聘制度犯了「顧此失彼」和「矯枉過正」的錯誤，在強化公平公正的同時卻忽略了人事合理配對的要求。換言之，中央招聘制度從一開始就存在制度設計的不合理，無法在公平公正和人事合理配對中找到平衡與0
  （三）週期過長
  中央招聘效率低下，週期過長。中央招聘限制了政府部門聘請人手，開考工作極為緩慢，一直為其他部門詬病。有社會批評聲音指出：「中央招聘進程緩慢，澳門特區政府在2011年進行至2015年進行5次開考，首批報考人士到2015年仍未入職，程式繁瑣，效率低下。」以2012中央招聘技術輔導員為例，從開考通知、確認報名名單到專業知識考試需要14個月，成績名單出爐又需要4個月，完成抽籤分配近半年，至2015年3月仍然有不少被錄取者未能正式入職。由於招聘週期過長，社會質疑中央招聘制度是否真的實現了「減省部門招聘成本」的設計目標
  三、中吳招聘制度的實踐弊端
  在運行實踐上，由於制度設計的偏差，中央招聘制度出現了「招聘效率低下」和「人員配置不對口」的問題和弊病，偏離了制度設計的原意，受到社會的廣泛批評。
  （一）影響部門執行力
  用人部門難以如期招聘到有關的人員，對政府部門的執行力產生了負面的影響。
  首先，人員不到位是不少部門執行力不高的原因之一。2013年，澳門財政年度預算執行率偏低的環保局，預算執行率只有約72%，其主要原因之一就是中央招聘人員未能如期到位另外，澳門氹仔中央公園圖書館之所以遲遲未能開館，也主要是源於中央招聘進程緩慢，影響部門增聘人員。
  其次，對用人部門的人事管理造成不好的影響。由於中央招聘人員的週期過長，即便現有員工的工作表現很差，相關的主管也不敢輕易中止其合同。
  最後，衍生部門不規範的招聘方式。2017年，廉政公署公佈了澳門文化局長期違規招聘人員的問題。事實上，用人部門自行招聘大量職位，在一定程度上是由於中央招聘過慢的原因所造成的。對於這一點，廉署報告就指出了，「文化局以『工作多、人手少、招聘慢』為由，違反有關開考及中央招聘的法律規定，繞過上級機關的審批和監管，以取得勞務的方式長期大量聘用工作人員」。
  （二）影響了公務人員的工作積極性和士氣
  首先，中央招聘以抽籤聘用公務人員的方式，「聾婚啞嫁」，公務人員很難選擇到自己喜歡的部門工作，最終影響了公務人員的工作積極性和士氣。「以抽籤方式聘用公務員，因不同崗位有不同的需要，以抽籤方式未必能配合部門的要求，公務員被分配到非心儀的部門，對其工作情緒和發揮亦有影響。」
  其次，由於中央招聘制度的週期過長，有些用人部門用「降低職程」的方法來規避中央招聘，以便能夠及時找到相關人員完成既定的工作。但這樣做的結果，卻導致本來應該是高級技術員職程的工作卻成為了技術員的工作，本來應該是技術輔導員的工作卻成為了行政技術助理員的工作，從而衍生出能力、崗位、薪酬不對稱的情況，進而加大了人員之間的矛盾，最終導致上氣低落。「一些部門在無可奈何之下，想方設法『繞過』央聘，以降低職級等『快捷方式』解用人之急，因此出現同工不同酬的情況，更衍生公務員隊伍各種內部矛盾。」
  最後，在中央招聘制度中，跨職程向上流動的難度大大增加，在一定程度上打擊和挫傷了公務人員的工作積極性和士氣。在中央招聘制度之前，澳門公務人員是有機會實現跨職程的向七流動的，即行政技術助理員向技術輔導員、技術輔導員向技術員、技術員向高級技術員的向上流動。然而，中央招聘制度出臺之後，高級技術員和技術輔導員的入職基本上是全社會人員參與競爭，就使得原本在政府工作的技術員和行政技術助理員流動到上一級職程的難度大大加大：即便是有關人員通過考試在激烈的競爭中勝出，卻相當於開始一份新的工作，也很難有機會通過抽籤的方式留在原來的部門或職位工作，並非是原來工作的晉升。
  四、統一管理開考制度對中央招聘制度的變革
  在全而檢討中央招聘制度的基礎上，統一管理開考制度擴大了中央招聘的範圍，改良了公職局和用人部門的關係，將公職局與用人部門的分工模式改進為合作模式，並大大縮短了入職開考的時間。
  （一）擴大中央招聘的範圍
  對中央招聘存在的諸多問題，社會有意見認為中央招聘過去多年都發揮不出作用，應該取消，主張招聘制度下放回局級。對此，政府的立場還是比較明確的，儘管中央招聘存在這樣那樣的問題，但中央招聘和統一招聘的做法可以有效防止任人唯親，因此要保留統一招聘的定位。「政府方面普遍認同中央招聘制度有存在的必要性，建議提高效率、縮短開考時間，改善考卷內容、增加科學性，妥善處理好中央招聘和部門招聘的關係等。」不僅如此，有社會意見要求基於公平公正的需要，應擴大中央開考的範疇。在這方面，有議員就提出書面質詢指出：「現時中央開考只限于高級技術員及技術輔導員，當局計畫於今年舉行的中央資格試，則有高級技術員、技術輔導員及工人組別。他引述有意見認為，這些職程推行中央資格試，招聘程式將複雜過招聘行政技術助理員和技術員。他質詢當局，為確保不發生各部門繞過中央資格試招聘，會否擴大中央開考範圍。」
  由此，在新出臺的統一管理開考制度中，中央招聘的原則不僅得到了保留，而且得到了進一步的強化和擴大。第235/2016號行政長官批示則是，第14/2009號法律規範的所有一般職程及特別職程實行統一管理。中央招聘的物件是高級技術員和技術輔導員，而統一管理開考的物件則是第14/2009號法律《公務人員職程制度》規範的職程，涵蓋14個一般職程及19個特別職程。如表3所示。
  值得一提的是，在統一管理開考制度中，不是所有職程的公務人員都實行統一管理開考的入職開考。比如，教育範疇、司法範疇、文牘範疇、登記及公證範疇、衛生範疇及保安範疇的特別職程由專有法規規範，這些職程就不實行統一管理開考的方式。但就整體而言，統一管理開考制度將14個一般職程和19個特別職程納人中央開考和統一開考的範疇，大大擴大了中央招聘的力度和範圍，也極大地推動了公務人員入職開考方式的統一化。
  （二）改良公職局與用人部門的關係在中央招聘制度中，部門開考與中央開考相互分離，各自管理，互不干涉.各自負責不同職程的開考過程，沒有合作，彼此的關係較為粗放。其中，公職局負責中央開考，即高級技術員和技術輔導員的開考；用人部門負責普通開考，即負責高級技術員和技術輔導員之外所有職程的開考。這種模式可以稱為「公職局和用人部門的分工模式」。表4以高級技術員、技術員、技術輔導員、行政技術助理員、技術工人、勤雜人員六個職程為例，說明了中央招聘制度中公職局與用人部門的分工模式。
  在統一管理開考制度中，中央開考與用人部門開考相互結合、相互合作。公職局和用人部門共同完成完整的開考過程，兩者是上游與下游的合作關係。其中，公職局負責第一階段的綜合能力評估，對擔任職務所需的一般才能及勝任力進行評估。用人部門負責第二階段的專業或職務能力評估，由行政公職局指引及監督，對擔任職務所需的特定勝任力進行評估。在用人部門主導的專業或職務能力評估中，又區分出職務能力評估和專業能力評估兩種考試方式。一是針對普遍性及共通性職程的職務能力評估，即針對勤雜人員、行政技術助理員、技術輔導員等職程，用人部門只需要進行面試就可以了；二是針對專業性較強職程的專業能力評估，即針對高級技術員、技術員和特別職程，用人部門需要進行筆試及面試。這種模式可以稱為「公職局和用人部門的合作模式。表5以高級技術員、技術員、技術輔導員、行政技術助理員、技術工人、勤雜人員六個職程為例，說明了統一管理開考制度中公職局與用人部門的合作模式。
  （三）縮短入職開考的時間
  在制度設計上，統一管理開考制度還致力於縮短招聘的週期和時間。在中央招聘制度的「知識考試」與統一管理開考制度的「綜合能力考試」中，比如兩個考試都在2014年4月30日刊登開考通告為例，中央招聘制度的知識考試（連上訴期）於2014年11月26日完成，需要的時間是6個月26天（210天），而統一管理開考制度中的綜合能力考試（連上訴期）於2014年9月19日便可完成，需要的時間是4個月19天（142天）。這樣，統一管理開考制度的綜合能力考試比中央招聘制度的知識考試節省2個多月（68大）。同時，在普遍性及共通性職程的考試中，統一管理開考制度比中央招聘制度的時間總共節省了4個多月（142天）。在專業性較強的職程考試中，統一管理開考制度比中央招聘制度的時間總共節省了3個多月（112天）。
  結論
  統一管理開考制度改革和完善了中央招聘制度存在的問題，覆蓋的範圍更廣，監督的物件更寬，更能體現公平正義的制度原意，同時提髙了效率、縮短了時間、優化了模式，是值得肯定的制度變革。事實上，統一管理開考制度更為深層的意義在於：其大力促進了澳門公務人員管理的統一化。一直以來，澳門公務人員管理最大的困境在於由於任用方式不同而衍生的管理制度的零散化和區分化，這一方面導致難以在制度上進行統一管理，另一方面也導致不同任用方式的公務人員因橫向比較而產生的士氣低落。就此，回歸以來澳門特區政府不斷促進公務人員管理的統一化，從公務人員退休金制度向公職金制度的變革到公務人員行政合同制度的推出等公務員制度改革，都體現了統一化是回歸後澳門公務人員改革的內在精神和主線。而統一管理開考制度的出台，更是在入職這個公務人員管理的起始環節上實現了不同職程人員的統一化，對澳門公務人員的統一化管理具有里程碑式的意義。
  然而，一個好的公務人員招聘制度的標淮是多元化的，要在政府公平公正、人員士氣、行政效率等多項標準中尋求平衡。當中，公平公正和人員配對是公務人員招聘制度的兩個價值基點，而且這兩個價值基點不是顧此失彼的鐘擺點，而是需要唇齒相依的共存點。中央招聘制度的最大失誤在於，從人事配對的價值基點完全轉向了公平公正的價值基點，其抽籤分配的方式幾乎窒息了人事配對的內在要求。
  由此，統一管理開考制度在改良和完善中央招聘制度的同時，是否又會引發新的問題？能否有效提升士氣？如何體現公職局的指引監督作用？這些問題有賴於澳門特區政府在制度的運行實踐中進行精細化的制度設計，防止統一管理開考制度在提升部門主導性來促進人事配合的同時卻打開：任人唯親的大門。歸根到底公務人員招聘制度需要兼顧公平公正和人事配對而不能顧此失彼、左右搖擺。如果太過注重人事配對而忽略對用人部門招聘的監督進而有損公平公正的話，未來的統一管理開考制度就可能重蹈中央招聘制度的覆轍而再次以失敗告終，從而使澳門特區的公務員招聘制度改革陷入周而復始的怪圈中。只有從根本上打破公務人員招聘制度在公平公正與事配對之間的鐘擺現象，確保制度的公平公正以及有效提升公務人員的士氣，統一管理開考制度才能不斷得到優化和持續發展。
（原刊日期為2017年）