「這是我人生中的一次重大選擇。」2023年4月，張世春選擇放棄體制內身份，留在江西省萍鄉經濟技術開發區某大型國企工作。
  此前，他已經在這家國企工作了4年，但保留著事業單位編制。
  2023年4月，萍鄉經開區根據萍鄉市委市政府通過的人事制度改革方案，宣佈撤銷19個自設機構，並解聘247名自聘科級幹部。
  被解聘人員中有相當一部分原本就是在編人員，經開區自聘的職務被解除後，他們可以選擇保留編制、由經開區統籌安排新的工作崗位，也可以放棄編制到企業工作。原本就是編外人員的被解聘者，則可以參加全員競聘上崗，也可以選擇辭職。
  張世春就是一位由萍鄉經開區自聘的科級幹部，面對改革，他有兩個選擇，「想保留編內身份就要回機關，想留在企業就必須放棄編制」。召開一場家庭會議後，他決定留在企業。
  張世春成為自聘幹部的成因並不複雜。作為中國最早設立的經開區之一，萍鄉經開區經過31年發展，人口從最初的1萬人增加到現在的約25萬人，職能也由單一的經濟開發拓展到兼顧社會管理和公共服務等，發展過程中自設管理機構、自設崗位、自聘人員，這其中既有客觀原因，也有以前機構編制管理不規範、用人隨意性較大等主觀原因。而這也是國內開發區普遍存在的現象。
  2023年3月，中共中央、國務院印發《黨和國家機構改革方案》，明確中央和地方都要進行編制精簡。在此基礎上，多地開始清理編外人員，黑龍江省哈爾濱市、湖北省十堰市、雲南省楚雄州、廣東省惠州市、湖南省株洲市等地紛紛出臺清理編外人員的方案。
  萍鄉經開區全面規範人事管理，在解聘的247名幹部中，包含清退違規借用人員63人，辭退17人，另有8人放棄事業編制到企業工作。改革後全員推行「主辦制管理」（一種人員管理方式，將在編人員和編外人員統一聘為各級主辦），而非簡單將編外人員「掃地出門」。
  被解聘的副部長
  生於1970年的張世春，參加工作後先當了10年教師，本來的身份就是事業編制。離開學校後，張世春進入教育局工作，1997年又調到萍鄉經開區，後來當上了經開區黨工委黨群工作部副部長。
  2019年，因工作需要，張世春被調整到經開區一家大型國資企業擔任黨委副書記、紀委書記，編制還保留在經開區黨群工作部。
  「當時像世春這樣的情況還是比較多的。」黨群工作部副部長喻志峰解釋，即從經開區機關到企業任職，仍然保留著機關編制的這類人員，一共有七八位。國有企業都沒有事業編制，但他們仍然保留著事業編制身份，屬於經開區自聘的科級幹部。
  自聘，就是自行聘任，未經上級組織部門備案，上級組織部門並不認可。如果一個公務員或事業編人員經正常組織流程被任命為副科級幹部，需要上級組織部門為其備案，但經開區根據工作需要，未經上級組織部門備案就聘為正科級，那麼實際上他的級別仍然是副科級。
  2020年和2022年，江西省委巡視組兩次巡視萍鄉都指出這個問題。以2022年為例，當年4月省委第四巡視組巡視萍鄉，7月28日，第四巡視組向萍鄉經開區黨工委回饋巡視情況，4條主要意見中第三條就是針對經開區的組織工作，「完善上下貫通、執行有力的組織體系差距較大」。巡視組提出整改意見建議，「聚焦解決好機構人事領域重點突出問題」。
  喻志峰介紹，經開區人事領域比較突出的問題就是自設機構過多、自聘幹部過多：經過多年發展，經開區自聘的科級幹部達到247人，主要有三類：經開區在編人員、上級機關或兄弟區縣調入的幹部、經開區自聘的編外人員。
  人事改革工作啟動後，經開區組織相關領導幹部對這247名自聘幹部進行一對一談話，由經開區黨工委主要領導牽頭。喻志峰說，一對一談話持續了幾個月，主要是闡釋政策和改革的緊迫性，「耐心細緻地做解聘對象的思想工作」。對於原本就在編內的自聘幹部，給他們選擇權，可以放棄編制選擇在企業工作或保留編制在機關任職。
  張世春更傾向於放棄編制留在企業任職，但他也對家人講明了在企業任職的風險：一旦企業發展遇到困難，他的收入也會隨之下降，甚至可能失業，「我們商量之後最終決定我留在企業，也是相信經開區改革後企業會發展得更好」。
  實際上，執行解聘工作的喻志峰本人也是自聘幹部。被解聘前，他的職務是黨群工作部黨支部書記、副部長。解聘後，他還是事業編，但只保留了黨群部副部長的職務。
  「小馬拉大車」
  解聘247名自聘幹部的同時，萍鄉經開區還撤並了19個自設機構，包括區政法委、區國資委、區信訪局等。喻志峰解釋，「在多年經開區發展的歷程中，隨著不斷增加的社會事務和服務人口，經開區在未取得上級同意的情況下違規自設了機構、聘任了大量幹部。」
  萍鄉經開區成立於1992年，1995年升格為省級開發區，2010年升格為國家級經濟技術開發區，2021年12月底調區擴容後轄區總面積119平方公里，常住人口約25萬。
  截至2021年6月，國家級經濟技術開發區有230個。萍鄉經開區GDP已連續5年穩居全國百強經開區行列，2022年全國排名第62位。
  和全國其他經開區一樣，萍鄉經開區也是市政府的派出機關，為功能區而非行政區。「設置之初，經開區的職能單一，主要是經濟發展任務，因此上級部門給經開區核定的編制數不多。」萍鄉經開區黨工委黨群部部長朱敏告訴南方週末記者。
  經開區提供給南方週末記者的材料顯示，經開區設置之初並未劃定具體區域範圍，1995年升為省級開發區後，萍鄉市政府決定將6個行政村劃作直接開發範圍，開發面積10平方公里。
  「按照這樣的面積和人口，當時經開區也確實不需要太多編制。」朱敏說，但在發展過程中，萍鄉經開區的面積逐漸擴大，而且伴隨產業聚集、萍鄉市老城區人口紓解等因素，導致經開區人口劇增。
  按萍鄉市官方發佈的數據，經開區常住人口從2011年的11萬人增長至2021年的25萬人。同年，萍鄉市下轄的蘆溪縣常住人口為26萬人，蓮花縣常住人口為21萬人。這意味著，經開區管理的人口與萍鄉市的普通縣城相當。在經濟規模上，萍鄉經開區2022年新年賀詞顯示，2021年前三季度經開區完成地區生產總值223.159億元，總量列萍鄉市第1位。
  管理25萬人口的萍鄉經開區有多少編制？朱敏介紹，2022年，上級編制部門對經開區管委會編制進行了重新核定，現有參公編102名，事業編138名，合計編制240名。而南方週末記者從權威管道瞭解到，周邊地市某區公務員編制有700多名，事業編有1000多名。
  為應對隨著人口和區域面積不斷增加而增加的社會管理職能，萍鄉經開區開始自設機構。
  南方週末記者瞭解到，經開區自設機構基本分為兩種情況：人口增長產生社會管理需求，必須自設機構提供公共服務；市級職能部門出於垂直管理需要，要求經開區設立相應機構以進行工作對接。
  例如，經開區自設5個社會工作管理局，每個局管理幾個行政村，實際上履行的是鄉鎮政府或城市街道辦職能；經開區的城管局、園林管理局的設立，則是因為萍鄉市城管局、園林管理局要求經開區也設立管理機構，便於城管、園林工作在萍鄉全市統一規劃和開展工作。
  還有一些自設機構是經開區為統籌條線工作而設置的。經開區公安機關是萍鄉市公安局設立的開發區分局，檢察職能由萍鄉市檢察院設立的駐開發區檢察室履行，審判機構由安源區法院託管，設立了開發區法庭。為了統籌公檢法和信訪、巡訪、綜治工作，經開區又自設了政法委。
  經過31年開發建設，經開區已成為一個高度產城融合的功能區，經開區管委會的職能從單一轉向綜合，事實上在履行類似區縣政府的職能。南方週末記者採訪期間，經開區一位主要領導分析，以現有編制和人員數，經開區要履行好所有管理職能有點像「小馬拉大車」。
  「鎖死入口，暢通出口」
  自設機構、自聘幹部過多雖然有實際工作的需要，但也是機構人事管理不夠規範造成的，機構、幹部過多也產生了很多不良後果。
  「在幹部隊伍建設上，上級組織部門不認可經開區自聘幹部，對幹部成長造成了不利影響，這客觀上是不利於幹部的培養的。」喻志峰解釋。
  朱敏調任經開區任黨群工作部部長之前在萍鄉市委組織部任職。2019年，朱敏到萍鄉市委組織部幹部一科工作，負責聯繫經開區，「當時我就提過經開區組織工作不規範的問題，自設機構太多」。
  2021年，萍鄉市委、市政府大力推進萍鄉經開區人事制度改革，市委組織部、市委編辦、市發改委等部門牽頭組織外出學習其他地區經開區人事改革的經驗。到2022年，人事改革推進的力度明顯加大。
  2021年第11期《中國機構改革與管理》雜誌刊發了萍鄉市委編辦的署名文章《萍鄉推動編外人員規範化管理》。文章總結萍鄉市對於編外聘用人員進行清理的工作經驗，總體原則是把編外聘用人員和在編人員統一納入總量管理，機構編制部門根據部門的職能和編制情況核定編外聘用人員員額，對超出核定員額的編外聘用人員堅決清理，對員額內的編外聘用人員規範化管理。
  文章還總結了使用編外人員的方向，對行政審批、行政執法、檔案管理、政工人事、信訪以及涉密等崗位禁止使用編外聘用人員；堅持「管事不聘人」的原則，用人單位的物業管理、安保、綠化養護、食堂服務、資訊網絡服務、公共建築設施和設備維護等工作，除中小學、幼稚園食堂外，一律不得使用編外聘用人員，全部採取市場服務外包、政府購買服務的方式予以解決。
  事實上，經開區此次清理編外聘用人員也在上述原則框定的範圍內進行。
  2023年4月人事制度改革後，經開區根據萍鄉市委、市政府批復的人事制度改革方案實行了員額總控。在這個基礎上，經開區進一步規定，按照員額總控的要求，未來不再新增編外人員，只在編制限額內招錄人員。
  「鎖死編外人員進入經開區的入口，同時強化對現有人員的考核管理，推行末位淘汰制，暢通出口。」朱敏說。
  絕不是「掃地出門」
  在解聘自聘幹部時，經開區主要擔心的是引起解聘對象的過度反應。
  朱敏就改革方案向萍鄉市委主要領導進行過彙報，「領導強調了大方向：改革的目的不是把你們經開區改沒了，經開區仍然是萍鄉經濟發展的引擎。」
  撤並19個自設機構後，重新調整工作歸口，將撤並掉的機構職能分別併入經開區黨政辦公室、經濟發展局、社會發展局等8個內設機構和園區企業服務中心、社會治理中心等8個事業單位。
  此外，經開區打破身份界限，對在編人員和編外人員統一實行「主辦制管理」，不區分是否在編，只看崗位，主辦共分為12級，每個級別對應不同的薪酬。主辦有晉級機制也有降級機制，並且設置了每年5%的考核不合格率，明確連續兩年考核不合格的直接予以淘汰，實現主辦級別能上能下，薪酬績效能升能降。
  在朱敏看來，經開區逐步消化編外人員絕不是簡單的「掃地出門」，而是通過主辦制讓留下來的編內編外人員在同一個賽道競爭，「不管是體制內的還是體制外的，都要給這些年輕人留機會」。
  南方週末記者採訪期間，經開區正在進行一項調研，主題是探索幹部隊伍激勵的新機制，通過競崗、轉崗、待崗、降崗、解聘等方式，構建具有競爭性的選拔機制。南方週末記者向經開區幾位主辦求證，他們表示在機構改革之後，工作節奏更快、工作強度更高、工作壓力更大。2023年國慶假期後，不少主辦連續工作至今，週末基本也只能休息半天。
  而另一個原因是，機構撤並、清退人員後，原有機構的社會管理職能並未完全剝離，各項職能被劃分至新成立的事業單位中，因此工作總量並未減少。
  不過，隨著下一輪改革的到來，全國的經濟技術開發區或許將迎來一次職能上的「瘦身」。
  2022年3月發佈的《安徽省「十四五」開發區高質量發展規劃》，有專門章節論述開發區體制機制改革，重點提到合理劃分開發區管理機構、屬地政府、開發運營公司實權。
  2023年7月，《河南省開發區高質量發展促進條例（草案）》提請河南省人大常委會第一次審議，草案明確管委會主要承擔政策制定、發展規劃、行政審批、招商引資、企業服務等行政管理職能，未提及社會管理職能。
  兩地的表述都釋放出一個信號：省級層面對開發區的職能定位也許仍然是經濟發展。那麼，在各地開發區發展過程中逐漸增加的社會管理職能如何處理？
  南方週末記者瞭解到，國家層面針對全國開發區下一輪體制機制改革的總體規劃中，理順開發區與行政區的關係，逐漸剝離社會事務管理職能是趨勢之一。
  （翟星理 黃心語／文）