周江林
  摘要：高校是高層次人才集聚和培養的重要平臺。回歸以來，澳門高等教育實現了有序快速發展，高校人才隊伍總量持續增加，集聚效應開始顯現，這主要得益於澳門特別行政區政府通過教育政策和人才政策的雙重政策調適，正面引導和優化配置高校人才發展，實現了澳門高等教育從自由發展到目標牽引的轉型，澳門人才政策從封閉保守向自信開放的轉型。內地高校人才隊伍建設中,可提供具有競爭力的薪資水準及適度的福利待遇，切實提升高校人才治理水準，嚴格控制人才認定標準和程式，強化企業的社會公共責任;高水準人才高地建設中可進一步增強高校高層次人才引進力度和提高人才獲得感和幸福感。
  在2021年召開的中央人才工作會議上，習近平總書記提出，「加快建設世界重要人才中心和創新高地，需要進行戰略佈局。綜合考慮，可以在北京、上海、粵港澳大灣區建設高水準人才高地，一些高層次人才集中的中心城市也要著力建設吸引和集聚人才的平臺，開展人才發展體制機制綜合改革試點，集中國家優質資源重點支持建設一批國家實驗室和新型研發機構，發起國際大科學計畫，為人才提供國際一流的創新平臺，加快形成戰略支點和雁陣格局。」澳門由於地域狹小人口眾多，常被視為「微型社會」，但2021年人類發展指數(HDI)達0.946，按照聯合國開發計畫署的標準，已屬於高度發展地區。
  人才和高校人才均是一個具有特指內涵的概念。從人才學的角度來審視，人才是指有特殊才幹的人，高校人才則是指在高校從事教學和科研工作中具有專業知識和專業技術的人才。由於澳門高校教師規模不大，科研人員不多，高層次人才更少，因此，本文所說的澳門高校人才與高校教師的外延基本重合。分析澳門高校人才政策的調適有助於尋找高水準人才高地建設的共同規律，為我國加快建設世界重要人才中心和創新高地提供借鑒。
  一、回歸以來澳門高校人才發展的新變化
  澳門是遠東地區高等教育的發源地，早在1594年就成立了聖保祿學院。儘管澳門高等教育起步較早，但中斷的歷史太漫長，直到20世紀80年代才開始真正恢復和發展起來。1987年4月13日，《中華人民共和國政府和葡萄牙共和國政府關於澳門問題的聯合聲明》正式簽署後，澳門進入過渡期。為滿足澳門中文合法化、公務員本地化和法律本地化的需要，澳葡當局著手興辦高等教育，為此專門成立澳門基金會，該基金會於1988年2月收購了主要在澳門本地以外招生的東亞大學;1991—1992年，公立東亞大學又一分為三，成立了澳門理工學院、澳門大學、亞洲(澳門)國際公開大學。1999年12月20日，澳門回歸祖國後，中央政府和澳門特別行政區政府高度重視澳門高等教育的發展，不僅加大了高等教育的投入，鼓勵社會力量積極投身高等教育事業，還更加注重頂層設計，從國家戰略高度、世界發展趨勢和區域一體化等層面謀劃澳門高等教育的中長期發展。澳門高等教育也因此進入了一個加速發展、日趨多元化的新階段，並逐步形成公立私立並存、分工相對明確、層次類型多樣且初具規模的高等教育發展格局，高等教育綜合競爭力和整體實力也在穩步提升。相應地，澳門高校人才隊伍也發生了新的積極變化。
  (一)高校人才總量增幅明顯
  1999年回歸初期，澳門只有7所高校(分別是澳門大學、澳門理工學院、澳門旅遊學院、澳門城市大學、聖若瑟大學、澳門鏡湖護理學院以及澳門保安部隊高等專科學校)，1999—2000學年，共有教學人員834人。澳門回歸後，中央政府賦予其「一中心(世界旅遊休閒中心)、一平臺(中國與葡語國家商貿合作服務平臺)、一基地(以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地)」的重大使命，並將其列為粵港澳大灣區建設中珠江西岸唯一的中心城市。在此背景下，澳門特別行政區政府及社會各界更加重視高等教育和人才隊伍建設。2000年，澳門科技大學和澳門管理學院成立;2001年，中西創新學院成立。至此，澳門高校增加到10所。教學人員也在2001—2002學年達到1017人，首次突破1000人關口;2009—2010學年再次突破2000人，達2088人。此後十年穩步增加，到2021—2022學年達到2784人。相較回歸之際，澳門高校教學人員增加了近2.4倍。
  (二)高校人才結構持續優化
  回歸後，澳門高校人才隊伍在學歷結構、來源結構等方面都在逐步完善和優化。澳門各高等院校不斷改善教學條件，積極從境內外招聘了一批具有博士學位及豐富教學經驗的人員任教。數據顯示，2011—2019學年，澳門高校中具有博士學位的教師占比提高近20%，達66.47%。此外，回歸前，澳門高校普遍不重視科研，基本上以教學為主。1999—2000學年，澳門高校只有8位科研人員;2010—2011學年也只有47人，占教職人員總數的1.37%。隨著澳門特別行政區政府加大研發投入，以及澳門高校參與國家重大戰略工程，科研人員的絕對量實現了重大突破：截至2019—2020學年，澳門高校科研人員已經達到623人，占教職人員總數的11.1%。其中，澳門大學的科研人員增量最多，從2010—2011學年的1人，增加到2019—2020學年的372人。
  (三)高校人才國際化程度加深
  澳門擁有「三文四語」的傳統，國際交流的優勢明顯，被稱為中西文化交流的搖籃。回歸前，這種特殊的優勢並未被充分轉化為澳門高校人才隊伍建設的動能。由於澳葡政府對高等教育的忽視以及澳門高等教育自身辦學水準和影響力有限，難以吸引全球優秀人才來澳門高校開展教學和科研工作。回歸以後，隨著澳門經濟的企穩以及國際影響力的增強，高校人才國際化程度日漸加深。以外聘人員為例，2012—2013學年澳門高校的外聘教學人員為657人，2019—2020學年增加到950人。雖然外聘人員仍主要來自亞洲地區，但已覆蓋全球其他五大洲，占比由高到低依次是歐洲(6.84%)、北美洲(5.58%)、大洋洲(1.26%)、南美洲(0.53%)和非洲(0.21%)。以澳門科技大學為例，2012—2013學年，該校共有309名外聘教學人員，但來自南美洲和大洋洲的外聘教學人員仍處於空白;2019—2020學年，外聘教學人員增加到380人，不僅填補了上述外聘教學人員來源地的空白，來自歐洲的教學人員也由1人增加到11人。
  二、澳門高校人才發展的雙重政策調適
  國內外的歷史實踐表明，政策干預和市場機制是兩種重要的人才開發手段，其中政策干預是影響人才發展的最大外生變數。合適的政策在促進人才發展方面發揮著積極的正面引導和優化配置功能。一般而言，影響高校人才發展的政策往往涉及產業政策、科技政策、教育政策，以及人才政策等多個方面，教育政策和人才政策對高校人才發展的影響力相對更直接和緊密。
  (一)高等教育從自由發展到目標牽引轉型
  澳葡政府管治期間，政府對其應該承擔的教育職責置之不顧。回歸初期，亞洲金融風暴的陰影尚未散去，澳門經濟持續低迷，失業率居高不下。在此背景下，澳門特別行政區政府的重心是推進經濟發展、惠及社會民生和提升政府服務效能，對高等教育的發展還未給予更多關注。2000年3月29日，澳門特別行政區時任行政長官何厚鏵在澳門立法會發表的施政報告中，對高等教育的論述並不多，僅提及「政府將完善各高等教育機構的功能及提升高等教育的質素，進一步為本地區的經濟、文化和社會發展作出貢獻」。此後，隨著經濟發展態勢的逐步上揚以及社會各界對高等教育發展的迫切需求，澳門特別行政區政府才漸漸加大了對高等教育的政策干預。
  第一，著手研製澳門高等教育中長期發展規劃。回歸後，澳門的社會治安明顯改善，社會各界對民生問題尤其是高等教育的發展更加關注。為此，澳門特別行政區政府委託馬克·貝磊組建研究團隊，對澳門高等教育的發展狀況開展評估，貝磊團隊提交了《澳門高等教育新紀元策略性發展諮詢研究報告》，從決策過程、成本、融資、素質等方面提出了對策建議。2015年，澳門高等教育人員交流協會委託上海市教育科學研究院研製《澳門高等教育中長期發展規劃》，為澳門高等教育發展規模提出目標建議，提出將澳門高等教育發展作為新的增長點和推進經濟適度多元發展的重要引擎等觀點。2020年12月28日，澳門特別行政區政府發佈《澳門高等教育中長期發展綱要(2021—2030)》，作為未來十年發展的框架性、綱領性檔，並提出了建設培育優秀人才的平臺、引領學術研究的平臺和服務特區發展的平臺三個總體目標，明確了八個發展方向：完善機制建設;適度擴大學生規模，優化生源和課程結構;促進院校發展和資源共用;保障高等教育素質持續提升;培養學生全面發展;強化院校人員專業水準;推動科研創新及產學研發展;把握區域合作機會開拓發展空間等。
  第二，強調高等學校的科研功能。回歸前，澳門高校基本上是以教學為主，且教學水準參差不齊，在市場化導向下，教學品質難以保證，這也是導致學生赴外地、外國求學的原因之一。2000年11月，澳門特別行政區政府行政長官何厚鏵在第二份施政報告中明確提出，「在高等教育方面，我們將推動教師重視教學與科研相結合，啟發學生參與學術研究的興趣，亦將支持高等院校成立科研部門，並拓展和私人機構的合作，從而為澳門的發展作出貢獻」。此後，澳門相關部門加大了對高校的科研投入力度，也增強了與內地的科研合作。2020年7月，澳門特別行政區政府新任行政長官賀一誠在澳門大學2019—2020學年大學議庭及校董會聯席會議上指出，推動科技創新和成果轉化，促進澳門產業多元發展，是澳門高校應有的承擔，並認為，澳門大學是澳門高校的「龍頭」，必須努力使科技成果轉化為現實生產力。澳門特別行政區政府對高校辦學功能的完善，尤其是科學研究潛力的挖掘及科技成果轉化的重視，代表了其在新時代對澳門高等教育使命的高度重視。截至2024年2月，澳門高校已經擁有4個國家重點實驗室和一批教育部研究中心及基地，聚集了一批世界頂尖的專家學者和學術團隊。
  第三，優化高等教育管理體制。澳葡政府對高等教育缺乏管理，直到1992年才在政府機構中設立高等教育輔助專案組，隸屬於行政教育暨青年事務政務司，負責澳門各大院校的協調工作。在對大學的具體管理中，澳葡政府根據25/92/M號法令，採用行政總監制，行政總監與大學正副校長地位相同，作為大學管理委員會成員之一，負責大學的行政、財政和資產管理，導致大學的辦學自主權嚴重喪失。1998年，末任澳門總督頒佈11/98/M號法令，取消高等教育輔助專案組，設立高等教育輔助辦公室，定位為負責輔助、跟進及發展澳門高等教育，並對高等學歷進行認可的技術辦公室。回歸後，澳門特別行政區政府調整了公立高校的治理架構，採用校監製，特區行政長官為公立高校的校監，在課程設置、國際交流、科研創新、隊伍建設等方面賦予高校更多的辦學自主權和學術自主權。澳門特別行政區政府逐漸理順了高等教育的管理體制，於2018年8月設立高等教育委員會和高等教育基金會。前者主要代表社會，協調澳門特別行政區政府與高校之間的關係，推進高等教育與經濟發展的緊密銜接;後者則代表有澳門特別行政區政府背景的第三方機構，為高校提供資助及財政援助等。2019年2月，高等教育輔助辦公室升格為高等教育局，專責處理澳門地區高等教育事務,監督高校的辦學行為，高等教育局直接向社會文化司司長負責。
  第四，推進依法治理高等教育。1991年，澳葡政府頒佈《關於訂定在澳門地區從事高等教育活動的一切公立及私立教育機構的組織和運作》，即11/91/M號法令，這也是澳門歷史上第一部高等教育制度框架，成為澳葡政府管治澳門高等教育的綱要性法律，奠定了澳門高等教育治理的基本法理邏輯。回歸後，隨著《澳門特別行政區基本法》的實施，澳門又新增了三所高校，高等教育發展日益受制於回歸前遺留下來的法律，跟不上澳門經濟社會發展的需求，2002年澳門特別行政區政府為此進行了檢討，並於2003年擬定新的《高等教育制度》行政法規草案，但未進入立法會修法程式。2014年，澳門特別行政區政府行政會再次討論了該行政法規草案，從教育素質保證、高等院校管理、課程設置、師資隊伍建設、人才培養和教育資助六個方面提出修訂建議。2015年，澳門特別行政區政府立法會通過該行政法規草案;2017年以第10/2017號行政法規正式頒佈，正式取代原有的第11/91/M號法令，將澳門依法治教推上新的階段。此後，澳門又分別頒佈若干行政法規，如《高等教育素質評鑒制度》(第17/2018號行政法規)、《高等教育規章》(第18/2018號行政法規)和《高等教育學分制》(第19/2018號行政法規)，進一步夯實了依法治教的基石。
  （上，原載《世界教育資訊》）